Часть 1 «Определение показателей объема государственных (муниципальных) услуг для финансового обеспечения выполнения государственного (муниципального) задания на примере сферы образования – задачи планирования»

С момента принятия в 2010 году Федерального закона №83-ФЗ¹ прошло достаточно времени, чтобы делать объективные выводы о результатах его внедрения. Так, можно с уверенностью утверждать, что принятые на всех уровнях власти подзаконные акты привели к созданию нормативно-правового поля, обеспечившего общие методологические подходы к формированию, а затем и применению такого эффективного механизма финансового обеспечения выполнения государственного (муниципального) задания как нормативное финансирование. Однако до настоящего времени во многих субъектах Российской Федерации и муниципальных образованиях Российской Федерации остались нерешенными отдельные проблемы, такие как:

отсутствие прозрачного механизма планирования показателей объема государственного (муниципального) задания,

низкая обоснованность базовых нормативов и корректирующих коэффициентов к ним,

слабая координация взаимодействия участников планирования бюджета в части вопросов финансового обеспечения государственного (муниципального) задания.

Озвученная проблематика будет рассмотрена в серии статей, объединённых под общей тематикой – «Совершенствование механизмов финансового обеспечения выполнения государственного (муниципального) задания».

В условиях отсутствия прозрачного механизма планирования показателей объема государственного (муниципального) задания зачастую возникает ситуация значительного завышения или занижения показателей, приводящих к частым корректировкам государственного (муниципального) задания в течение текущего финансового года или к невыполнению государственного (муниципального) задания в полном объеме по результатам отчетного финансового года. Тем более, это актуально для тех субъектов Российской Федерации и муниципальных образований Российской Федерации, в которых нормативными правовыми актами не предусмотрен коридор отклонений показателей объема, в рамках которого государственное (муниципальное) задание считается выполненным. Помимо этого, при отсутствии прозрачного механизма планирования показателей объема государственного (муниципального) задания у финансовых органов нет четкого понимания, как соответствующие отраслевые органы власти определяют значения этих показателей объема для проведения необходимых корректировок, что также приводит к трудностям при защите бюджета.

Определение показателей объема государственных (муниципальных) услуг в такой социальной сфере как образование, с одной стороны, прост, так как есть официальная отчетность Росстата России и исторически сложившиеся формы ведомственной отчетности, круг потребителей в той или иной степени зачастую ограничен (в отличие от образования, в других сферах далеко не всегда можно разграничить круг потребителей, например, в сфере социальной защиты населения, культуры, молодежной политики, что делает задачу определения показателей объема для них еще более актуальной). С другой стороны, в образовании существует ряд проблем с планированием среднегодового контингента учащихся как наиболее приближенного к итоговым отчетным значениям:

отсутствует учет в формуле определения среднегодового контингента реального времени оказания услуги. Например, по основным профессиональным образовательным программам среднего профессионального образования (далее – СПО) необходимо учитывать длительность программ (если программа длится 2 года и 8 месяцев, а не 2 года и 10 месяцев, то учитывается выпуск с 1 мая и не завышается среднегодовой контингент), сроки начала учебного года (если учебный год начинается 1 октября, а не 1 сентября, то это должно учитываться, чтобы не завышать контингент за счет учета обучающихся в сентябре).

отсутствует в большинстве случаев практика учета изменения численности получателей услуг по независящим от государственных (муниципальных) учреждений причинам (смена места жительства, призыв в армию, неуспеваемость и т.п.).

отсутствует установленный нормативными правовыми актами подход к расчету фактического объема государственных (муниципальных) услуг по итогам года и ожидаемого объема по итогам отчетного периода (например, квартала).

Решение этих проблем является важным в условиях необходимости принятия обоснованных управленческих решений при квартальных корректировках государственных (муниципальных) заданий, а также в случае принятия решений о возможном возврате средств субсидии на финансовое обеспечение выполнения государственного (муниципального) задания при не достижении фактическими показателями объема запланированных значений.

Так, для того чтобы уйти от завышения значений показателей объема необходима точная, прозрачная и единая формула расчета, предусматривающая учет реального времени оказания услуги, а также учет процента выбытия по независящим от государственных (муниципальных) учреждений причинам (процент отсева). Единство и точность формулы достигается, в том числе, через введение буквенного обозначения времени начала и окончания оказания услуги. Например, количество месяцев, которое доучиваются выпускники, в соответствующем финансовом году, количество месяцев, которое учатся студенты первого курса в соответствующем финансовом году.

Сложнее обстоит дело с учетом выбывших по независящим от учреждения причинам. Так, отдельные субъекты Российской Федерации применяют нормы, установленные в 50-70-х годах прошлого века (учет 60% от числа выбывших)² , другие используют федеральный подход, когда основная формула умножается на коэффициент , третьи применяют собственный подход по установлению процента выбытия , четвертые не учитывают выбывших по разным причинам вообще.

Вариант применения норм на выбывших, предложенный Минфином СССР, не находит своего обоснования на практике и до сих пор используется отдельными субъектами Российской Федерации без корректировки значения в 60% от числа выбывших. Федеральный подход дает прозрачную формулу расчета, но коэффициент выбытия в среднем отличается от факта по данным проанализированных субъектов Российской Федерации. Оба эти подхода не учитывают региональные особенности. Привлекателен вариант определения собственного коэффициента выбытия. Этот подход является:

гибким: можно устанавливать как общий для всех процент выбытия, так и индивидуальный или групповой с учетом тех или иных факторов (например, форм обучения, реализуемых программ);

реалистичным: устанавливается с учетом сложившейся в регионе практики;

удобным для прогноза: если установлен процент отсева, то для формирования прогнозного значения среднегодового контингента не надо каждый раз собирать информацию по выбывшим.

Приведем пример результатов расчета процента выбытия (отсева) на основе фактических данных за 2016, 2017 и 9 месяцев 2018 года по основным профессиональным образовательным программам среднего профессионального, высшего образования, реализуемым учреждениями одного из субъектов Российской Федерации (таблица 1) – ретроспективный анализ по 55 государственным образовательным организациям.

Наименование показателя	Всего % выбытия	Очно	Очно-заочно	Заочно
- по программам СПО	5,5%	5%	10%	12%
- по программам высшего образования	7,5%	7%	22%	9%
- по программам аспирантуры	7%	9%	-	7%

Таблица 1. Пример результатов расчета процентов выбытия (отсева)

При этом, чем длительнее будет период, включенный в ретроспективный анализ, тем точнее будут рассчитаны значения процентов выбытия в зависимости от реализуемых государственных услуг. Данные проценты выбытия являются неким оптимумом, отклонение от которых в большую сторону, приведет к занижению планируемых показателей объема государственных услуг, либо, в противном случае, к завышению.

Использование процентов выбытия может быть различным в зависимости от сложившейся в регионе (муниципалитете) практики планирования и выполнения государственного (муниципального) задания. О вариантах их использования речь пойдет в следующей статье.

Продолжение следует.

---

1. Федеральный закон Российской Федерации от 8 мая 2010 года № 83-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием правового положения государственных (муниципальных) учреждений».
2. Например, письма Министерства финансов СССР от 1 ноября 1973 года № 248 «О методическом пособии по планированию расходов на содержание высших учебных заведений», от 13 апреля 1976 года № 23 «Методические указания по планированию расходов на содержание средних специальных учебных заведений».
   Распоряжение Министерства образования и науки Российской Федерации от 18 августа 2015 года № Р-129 «Об утверждении методики определения значений показателей, характеризующих объемы (качество) государственных услуг (работ) в сфере образования, науки и молодежной политики, оказываемых (выполняемых) федеральными государственными учреждениями, находящимися в ведении Министерства образования и науки Российской Федерации, при формировании государственного задания на очередной финансовый год и плановый период».
   Например, 6% в Ярославской области: приказ Департамента образования Ярославской области от 4 марта 2013 года № 07-нп «Об утверждении методик оценки потребности в государственных услугах».