Часть 1.

Начало лета для большинства специалистов финансовых органов субъектов Российской Федерации связано не столько с приближением отпускного сезона, сколько с решением задач по организации процессов составления бюджетных проектировок на очередной финансовый год и плановый период.

В 2019 году, на наш взгляд, существенной особенностью этой деятельности должно стать решение вопросов по обеспечению синхронизации параметров ранее утверждённых бюджетных прогнозов на долгосрочный период с параметрами соответствующего документа федерального уровня, утверждённого распоряжением Правительства РФ от 29.03.2019 № 558-р. В этой связи предлагаем проанализировать состояние нормативно-методического регулирования данного вопроса на текущий момент, а также сложившуюся практику реализации норм законодательства.

I.НОРМАТИВНО-МЕТОДИЧЕСКОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ ДОЛГОСРОЧНОГО БЮДЖЕТНОГО ПЛАНИРОВАНИЯ

1.1. ВОПРОСЫ СТРАТЕГИЧЕСКОГО ПЛАНИРОВАНИЯ
Как известно, бюджетный прогноз входит в перечень документов стратегического планирования. Эта норма установлена Федеральным законом от 28 июня 2014 года № 172-ФЗ «О стратегическом планировании в Российской Федерации» (далее – Закон № 172-ФЗ).

Бюджетный прогноз на долгосрочный период направлен на обеспечение связи системы стратегического и бюджетного планирования, определение приоритетов развития бюджетной системы, включая установление принципов налоговой, бюджетной политики в области доходов, расходов, а также в сфере межбюджетных отношений.

Планирование целей социально-экономического развития без учета объективных бюджетных ограничений приводит к размыванию приоритетов развития территорий. В этой ситуации усложняется планирование деятельности органов государственной власти, снижается их ответственность за расходование бюджетных средств, возникают стимулы к увеличению бюджетных расходов, не подкрепленных оценкой их эффективности и необходимости для достижения целей социально-экономического развития.

В соответствии с Законом № 172-ФЗ разработка такого документа, как бюджетный прогноз на долгосрочный период, должна быть осуществлена в рамках прогнозирования на федеральном уровне, уровне субъектов Российской Федерации (п.4 ст.11), а также на уровне муниципальных образований (п.5 ст.11).

Вышеперечисленные положения отражают, по сути, полный круг норм, касающихся регулирования разработки Бюджетного прогноза на долгосрочный период, установленных Законом № 172-ФЗ. Согласно статье 25 Закона № 172-ФЗ разработка данного документа осуществляется в соответствии с Бюджетным кодексом Российской Федерации (далее - БК РФ).

В соответствии с изначально установленными сроками разработки отдельных документов стратегического планирования, бюджетный прогноз на долгосрочный период должен был быть разработан в срок до 1 января 2017 года. Однако, Федеральным законом от 23 июня 2016 года № 210-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон «О стратегическом планировании в Российской Федерации» срок его разработки был продлён и сдвинут до 1 января 2019 года. Таким образом, утверждение на федеральном уровне распоряжения Правительства Российской Федерации от 29.03.2019 № 558-р укладывается в рамки существующих ограничений по срокам разработки БП РФ, установленного действующей редакцией Закона № 172-ФЗ.

Следует отметить, что на региональном уровне ситуация сложилась несколько иным образом. Как показывает анализ сведений, размещенных в региональной базе СПС КонсультантПлюс, к началу 2019 года на уровне большинства субъектов Российской Федерации бюджетные прогнозы на долгосрочный период были уже утверждены. Причем их массовое утверждение произошло в середине 2016 года, таким образом, по сути, регионы исполняли требование по разработке документа в первоначально установленный срок (до 1 января 2017 года).

Еще одним отличием является вариативность подходов к установлению периода действия бюджетного прогноза на региональном уровне. Если на федеральном уровне бюджетный прогноз утвержден на период до 2036 года (на 18 лет), т.е. период превышает «нижний предел» в части срока действия документа, установленный БК РФ (12 лет), то на уровне субъектов большинство документов принято со сроком действия до 2030 года. Т.о. большинство регионов предпочло не превышать установленный «нижний предел».

Конечно, есть и исключения. Так, например, исходя из открытых данных, размещенных в СПС КонсультантПлюс, на уровне Воронежской и Кемеровской областей соответствующие документы были утверждены сроком действия до 2035 года (на 18 лет). В отдельных регионах – на срок 10-11 лет.

Однако, на наш взгляд, наличие утверждённых региональных документов «не спасает» регионы от необходимости их актуализации, поскольку распоряжение Правительства Российской Федерации от 29.03.2019 № 558-р содержит рекомендацию в адрес органов государственной власти субъектов Российской Федерации о необходимости руководствоваться положениями Бюджетного прогноза при разработке соответствующих бюджетных прогнозов субъектов Российской Федерации на долгосрочный период.

В этой связи, представляется, что задача по актуализации бюджетных прогнозов на долгосрочный период, на уровне субъектов Российской Федерации в текущем году должна переместиться в разряд первоочередных. В идеале необходимо успеть решить её до начала периода планирования бюджетов на очередной финансовый год и плановый период или, по крайней мере, одновременно с проведением этого процесса. Это даст возможность синхронизировать основные параметры документов стратегического планирования, а также сориентирует органы местного самоуправления на соответствующие действия на муниципальном уровне.

Рассмотрим более детально требования к разработке бюджетного прогноза, установленные БК РФ.

1.2. ТРЕБОВАНИЯ БЮДЖЕТНОГО КОДЕКСА РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
Корректировки в БК РФ, регулирующие вопросы долгосрочного бюджетного планирования, были внесены в 2014 году, спустя несколько месяцев после утверждения Закона № 172-ФЗ. Так, Федеральным законом от 04.10.2014 № 283-ФЗ в БК РФ введена новая статья 170.1 «Долгосрочное бюджетное планирование», вводящая термин «Бюджетный прогноз», а также периодичность, сроки, порядок и особенности его разработки. Положения ст. 170.1 БК РФ в части разработки и утверждения бюджетного прогноза субъекта Российской Федерации и муниципального образования применяются с 1 января 2015 года. До указанного срока высший исполнительный орган государственной власти субъекта Российской Федерации, местная администрация муниципального образования были вправе разработать и утвердить бюджетный прогноз субъекта Российской Федерации на долгосрочный период, бюджетный прогноз муниципального образования на долгосрочный период в установленном ими порядке.

Следует отметить, что одновременно в Бюджетном кодексе были выделены особенности в отношении проведения этой работы на муниципальном уровне. Так, п.1 статьи 170.1 БК РФ установлено, что бюджетный прогноз муниципального образования на долгосрочный период разрабатывается в случае, если представительный орган муниципального образования принял решение о его формировании.

Итак, как законодательно сформулирован термин «бюджетный прогноз на долгосрочный период»? Согласно ст.170.1 БК РФ: Следует отметить, что БК РФ устанавливает различные периоды разработки и действия федерального, региональных и муниципальных бюджетных прогнозов. Сведения об установленной периодичности разработки и сроках действия бюджетного прогноза на долгосрочный период по уровням бюджетной системы приведены на рисунке 1.

Рисунок 1. Периодичность разработки и сроки действия бюджетного прогноза на долгосрочный период по уровням бюджетной системы

Порядок разработки и утверждения, период действия, а также требования к составу и содержанию бюджетного прогноза Российской Федерации, субъекта Российской Федерации, муниципального образования на долгосрочный период устанавливаются с соблюдением требований БК РФ, соответственно:

• Правительством Российской Федерации,
• высшим исполнительным органом государственной власти субъекта Российской Федерации,
• местной администрацией.

На федеральном уровне эти вопросы регулируются Постановлением Правительства Российской Федерации от 31 августа 2015 г. № 914 «О бюджетном прогнозе Российской Федерации на долгосрочный период». Постановлением утверждены Правила разработки и утверждения бюджетного прогноза Российской Федерации на долгосрочный период, в соответствии с которыми разработка бюджетного прогноза (изменений бюджетного прогноза) на федеральном уровне осуществляется в три этапа с вовлечением несколько ведомств.

Схема, наглядно характеризующая Порядок разработки и утверждения бюджетного прогноза Российской Федерации на долгосрочный период, размещена на ЕДИНОМ ПОРТАЛЕ БЮДЖЕТНОЙ СИСТЕМЫ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ (http://budget.gov.ru/).

Минфином России в целях обеспечения единообразных подходов к формированию долгосрочных бюджетных прогнозов в 2015 году были разработаны рекомендации, отражающие видение Минфина России по данному вопросу применительно к региональному уровню.

Текст Методических рекомендаций органам государственной власти субъектов Российской Федерации по долгосрочному бюджетному планированию (далее – Методические рекомендации) размещен на официальном сайте Минфина России 03 декабря 2015 года (http://www.minfin.ru – раздел «Документы» – «Официальные»).

Методические рекомендации представляют собой многостраничный документ и структурированы по следующим разделам:

• 1. Условия разработки и применения долгосрочного бюджетного планирования в субъектах Российской Федерации и муниципальных образованиях.
• 2. Основные цели и задачи долгосрочного бюджетного планирования, оценки и профилактики бюджетных рисков.
• 3. Подходы к классификации, прогнозированию и профилактике бюджетных рисков бюджетов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований в целях долгосрочного бюджетного планирования.
• 4. Подходы к определению периода и иных параметров долгосрочного бюджетного планирования.
• 5. Особенности практического применения долгосрочного бюджетного планирования.

Приложения к Методическим рекомендациям содержат в том числе:

• Пример проекта структуры бюджетного прогноза субъекта Российской Федерации (муниципального образования) на долгосрочный период (приложение 1);
• Примерные таблицы (показатели) бюджетного прогноза субъекта Российской Федерации (муниципального образования) на долгосрочный период, а также Проект постановления ВИОГВ субъекта Российской Федерации (ОМСУ) «О порядке разработки и утверждения бюджетного прогноза субъекта Российской Федерации (муниципального образования) на долгосрочный период» (приложение 2).

Следует отметить, что на дату написания данного экспертного материала содержание Методических рекомендаций осталось без изменений, корректировки в текст и приложения не вносились.

Однако, на наш взгляд, Методические рекомендации на данный момент времени требуют актуализации и корректировки. В первую очередь, это обусловлено необходимостью учета происходящих значительных изменений в системе государственного управления, включая сферу стратегического планирования, обусловленных решением задач по достижению национальных приоритетов, установленных Указом Президента Российской Федерации от 07.05.2018 года № 204 «О национальных целях и стратегических задачах развития Российской Федерации на период до 2024 года».


Итак, мы рассмотрели практически все основные документы и материалы, регулирующие вопросы разработки бюджетного прогноза на долгосрочный период, разработанные на федеральном уровне. Каково же содержание Бюджетного прогноза Российской Федерации на период до 2036 года и его основные параметры?

Этой теме будет посвящен наш следующий материал. Кроме того, мы рассмотрим отдельные вопросы, связанные с проблематикой взаимоувязки параметров бюджетного прогноза и иных документов стратегического планирования.