«Эксперт БФТ» начинает серию экспертных материалов о новых механизмах оценки эффективности бюджетных расходов и использования бюджетных средств. В первой части серии публикаций:
|
       |
Необходимость достижения приоритетов, определенных документами стратегического планирования, в условиях ограниченности бюджетных ресурсов вызывает потребность корректировки подходов к реализации мер, направленных на повышение эффективности деятельности органов государственной власти. В этой связи, в последнее время, наряду с совершенствованием уже используемых инструментов в сфере реформирования системы управления общественными финансами, на уровне Минфина России значительное внимание уделяется внедрению новых, ранее не используемых механизмов, позволяющих обеспечить более углубленный и комплексный анализ эффективности использования выделяемых бюджетных ресурсов. При этом одной из главных целей этой деятельности становится не только и не столько оценка эффективности в целом, хотя это тоже важно, а выявление и высвобождение не эффективных и (или) недостаточно эффективно используемых бюджетных ресурсов и перенаправление их на решение приоритетных задач, а также использование, наряду с бюджетным финансированием, альтернативных источников финансирования реализуемых мероприятий . А для этого требуется проведение уже более детального и системного анализа.
В рамках решения этой задачи в 2018 году Минфином России предпринят целый ряд мер, начиная от актуализации традиционных подходов к реализации мероприятий по повышению эффективности бюджетных расходов до корректировки регулирующих документов, включая внесение изменений и дополнений в Бюджетный кодекс Российской Федерации.
Рассмотрим особенности внедряемых подходов более детально.
ОБЗОР (АУДИТ) БЮДЖЕТНЫХ РАСХОДОВ
При этом под обзорами (аудитом) бюджетных расходов понимается систематический анализ базовых (постоянных) расходов бюджета определённой направленности:
В ходе проведения бюджетных обзоров (аудитов) планируется:
Для обеспечения полноценного внедрения института обзоров (аудита) бюджетных расходов ожидается принятие нормативных правовых актов, регламентирующих:
ФИНАНСОВЫЙ АУДИТ
Как отмечается в документе, в настоящее время порядок принятия решений о предоставлении средств из бюджета не содержит положений, позволяющих обеспечить комплексный подход к оценке результативности и эффективности мероприятий, реализуемых с использованием бюджетных ресурсов, в т.ч. оценке последствий использования альтернативных источников финансирования.
Перечень недостатков традиционно применяемых механизмов выделения бюджетных ресурсов, по сути, являющихся предпосылками для внедрения финансового аудита, приведены на рисунке 2.
Концепцией МБП в качестве альтернативных вариантов финансового обеспечения реализации мероприятий, в частности, рассматриваются такие источники и элементы регулирования как:
Предусмотренные Концепцией меры по модернизации бюджетного процесса направлены на внедрение процедуры финансового аудита с целью ее применения при планировании и реализации мероприятий на этапе выбора инструментов реализации целей государственной политики, в ходе принятия решений о целесообразности (нецелесообразности) предоставления мер государственной поддержки при:
Перечень задач, на решение которых направлено внедрение процедуры финансового аудита, приведен на рисунке 3.
Помимо вышеперечисленных задач планируется осуществить регламентацию процедур подготовки и рассмотрения предложений об увеличении существующих расходных обязательств или о принятии новых расходных обязательств бюджета с применением инструментов проектного финансирования, а также внедрение лучших международных практик организации планирования и оценки мероприятий с целью повышения качества их подготовки.
Вышеописанные подходы рассматриваются в Концепции с точки зрения практической отработки на федеральном уровне, т.е. применительно к средствам федерального бюджета. Однако, представляется, что по уже сложившейся в последние годы «традиции», новый механизм после отработки на федеральном уровне будет распространён и на иные уровни бюджетной системы. К тому же, корректировки, внесённые в Бюджетный кодекс Российской Федерации в текущем году, затрагивают и деятельность органов исполнительной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления.
Следует отметить, что одновременно с утверждением вышеуказанной Концепции МБП распоряжением Правительства Российской Федерации от 18 апреля 2018 г. № 694-р утверждён план мероприятий по её реализации (далее – План). План включает довольно обширный перечень мер по корректировке законодательства с отражением реквизитов нормативных правовых и иных актов, в которые планируется внесение изменений, сроков их разработки и ответственных исполнителей. Это предоставляет возможность специалистам органов исполнительной власти и органов местного самоуправления, с одной стороны, оценить предстоящие изменения законодательства в целом, а, с другой стороны, осуществить мониторинг изменений, реализуемых на федеральном уровне, в том числе с целью рассмотрения возможности реализации аналогичных подходов (в случае принятия соответствующих решений).
ОБОСНОВАНИЕ ИНВЕСТИЦИЙ
Нормативное правовое регулирование деятельности по осуществлению капитальных вложений, в т.ч. с использованием бюджетных средств, осуществляется в рамках действия Градостроительного кодекса, Бюджетного кодекса Российской Федерации, актов, принимаемых в целях их реализации, и находится «в ведении» двух ведомств (Минстрой и Минфин России). Если оценивать последствия реализации механизма обоснования инвестиций с точки зрения финансистов, то его внедрение способствует повышению точности определения предполагаемой (предельной) стоимости объектов капитального строительства и повышению эффективности использования бюджетных средств при строительстве объектов. С точки зрения представителей строительной отрасли, введение обоснования инвестиций будет способствовать снижению рисков увеличения сметной стоимости, сокращению сроков строительства, повышению конкурентоспособности производства и эффективности использования капитальных вложений.
Минэкономразвития России также рассматривает внедрение процессов аудита инвестиционных проектов в числе мероприятий, направленных на решение задачи по повышение эффективности осуществления государственных капитальных вложений. Так, например, в Публичной декларации целей и задач Минэкономразвития России на 2018 год для решения соответствующей задачи (задача 9.5 соответствующей декларации) запланировано восемь мероприятий (с фиксацией по каждой из нему ожидаемых результатов и критериев оценки его достижения). Ниже приведены сведения об ожидаемых Минэкономразвития России результатах и критериях оценки в разрезе отдельных мероприятий по совершенствованию процессов аудита инвестиционных проектов:
Мероприятие и ожидаемые результаты* | Критерии и оценки достижения результата | Внедрение двухэтапной процедуры включения инвестиционных проектов в отношении объектов капитального строительства в ФАИП, предусматривающей подготовку на первом этапе обоснования инвестиций (в рамках совершенствования порядка принятия решений об осуществлении капитальных вложений) |
|
---|---|
Усовершенствование механизма проведения публичного технологического и ценового аудита крупных инвестиционных проектов с государственным участием | Приняты соответствующие постановления Правительства Российской Федерации |
Мероприятие и ожидаемые результаты* | Критерии и оценки достижения результата | Внедрение двухэтапной процедуры включения инвестиционных проектов в отношении объектов капитального строительства в ФАИП, предусматривающей подготовку на первом этапе обоснования инвестиций (в рамках совершенствования порядка принятия решений об осуществлении капитальных вложений) |
|
---|---|
Усовершенствование механизма проведения публичного технологического и ценового аудита крупных инвестиционных проектов с государственным участием | Приняты соответствующие постановления Правительства Российской Федерации |
* задача 9.5 Публичной декларации целей и задач Минэкономразвития России на 2018 год
В целях внедрения механизма обоснования инвестиций, Минстроем и Минфином России, соответственно, в апреле текущего 2018 года, были внесены в Государственную Думу два законопроекта:
В дальнейшем при рассмотрении этих законопроектов их «судьба» сложилась совершенно разным образом, что не позволяет говорить о создании всех условий для введения механизма обоснования инвестиций. И, в первую очередь, это обусловлено тем, что до настоящего времени Законопроект №1 не утверждён и продолжает находиться в стадии проекта.
Исходя из сведений, отраженных в паспорте проекта федерального закона № 440116-7 «О внесении изменений в Градостроительный кодекс Российской федерации и в федеральный закон «Об инвестиционной деятельности в Российской Федерации, осуществляемой в форме капитальных вложений» (в части введения механизма обоснования инвестиций в отношении объектов капитального строительства, строительство (реконструкция) которых осуществляется за счет средств бюджетной системы Российской Федерации), данный проект принят Государственной Думой в 1 чтении 20 июня 2018 года и был включен в Примерную программу законопроектной работы Государственной Думы ФС РФ на ноябрь 2018 года (http://sozd.duma.gov.ru/bill/440116-7).
Несмотря на то, что вступление в силу соответствующих норм планировалось с 1 января 2019 года, сведений о его дальнейшем рассмотрении по состоянию на 14 января 2019 года не имеется.
Вместе с тем, указанный законопроект вносит существенные для рассматриваемого вопроса дополнения и корректировки. В первую очередь, вводятся основные понятия, такие как «задание на проектирование объекта капитального строительства», «обоснование инвестиций» и «технологический и ценовой аудит обоснования инвестиций». Ниже приведены формулировки тех определений, которые предусмотрены вышеуказанным законопроектом:
Термин | Определение | Нормы |
---|---|---|
ЗАДАНИЕ НА АРХИТЕКТУРНО-СТРОИТЕЛЬНОЕ ПРОЕКТИРОВАНИЕ | Документ, содержащий необходимые требования к подготовке проектной документации для обеспечения строительства (реконструкции) объектов капитального строительства, их частей, капитального ремонта (утверждается застройщиком(техническим заказчиком)) | Новая статья 47.1 Градостроительного кодекса Российской Федерации* |
ОБОСНОВАНИЕ ИНВЕСТИЦИЙ | Документация, включающая в себя в том числе проект задания на архитектурно-строительное проектирование объекта капитального строительства (далее - проект задания на проектирование) и содержащая краткое описание инвестиционного проекта | Дополнение статьи 1 Федерального закона от 25 февраля 1999 года № 39-ФЗ «Об инвестиционной деятельности в Российской Федерации, осуществляемой в форме капитальных вложений»* |
ТЕХНОЛОГИЧЕСКИЙ И ЦЕНОВОЙ АУДИТ ОБОСНОВАНИЯ ИНВЕСТИЦИЙ | проведение оценки обоснования выбора с учетом:
|
*проект федерального закона № 440116-7
Продолжение следует.