Новые механизмы оценки эффективности бюджетных расходов и использования бюджетных средств (часть 1)

«Эксперт БФТ» начинает серию экспертных материалов о новых механизмах оценки эффективности бюджетных расходов и использования бюджетных средств. В первой части серии публикаций:

обзор (аудит) бюджетных расходов финансовый аудит обоснование инвестиций

Необходимость достижения приоритетов, определенных документами стратегического планирования, в условиях ограниченности бюджетных ресурсов вызывает потребность корректировки подходов к реализации мер, направленных на повышение эффективности деятельности органов государственной власти. В этой связи, в последнее время, наряду с совершенствованием уже используемых инструментов в сфере реформирования системы управления общественными финансами, на уровне Минфина России значительное внимание уделяется внедрению новых, ранее не используемых механизмов, позволяющих обеспечить более углубленный и комплексный анализ эффективности использования выделяемых бюджетных ресурсов. При этом одной из главных целей этой деятельности становится не только и не столько оценка эффективности в целом, хотя это тоже важно, а выявление и высвобождение не эффективных и (или) недостаточно эффективно используемых бюджетных ресурсов и перенаправление их на решение приоритетных задач, а также использование, наряду с бюджетным финансированием, альтернативных источников финансирования реализуемых мероприятий . А для этого требуется проведение уже более детального и системного анализа.

В рамках решения этой задачи в 2018 году Минфином России предпринят целый ряд мер, начиная от актуализации традиционных подходов к реализации мероприятий по повышению эффективности бюджетных расходов до корректировки регулирующих документов, включая внесение изменений и дополнений в Бюджетный кодекс Российской Федерации.

Рассмотрим особенности внедряемых подходов более детально.

ОБЗОР (АУДИТ) БЮДЖЕТНЫХ РАСХОДОВ

В начале 2018 года сформирован, прошел согласование с заинтересованными органами власти, и в ноябре т.г. направлен в Правительство Российской Федерации проект распоряжения Правительства Российской Федерации об утверждении Концепции повышения эффективности бюджетных расходов в 2019-2024 годах (далее – Концепция ПЭБР). Анализ имеющейся редакции проекта документа, свидетельствует о том, что Концепция ПЭБР предусматривает проведение на регулярной основе обзоров бюджетных расходов.

При этом под обзорами (аудитом) бюджетных расходов понимается систематический анализ базовых (постоянных) расходов бюджета определённой направленности:

Основные задачи обзора (аудита) бюджетных расходов приведены ниже (рисунок 1):

Рисунок 1 – Основные задачи обзора (аудита) бюджетных расходов

В ходе проведения бюджетных обзоров (аудитов) планируется:

обеспечение охвата всех бюджетных расходов обзорами (аудитом) бюджетных расходов в течение каждых шести лет;

наделение полномочиями по руководству проведения обзоров (аудита) бюджетных расходов Правительственной комиссии по вопросам оптимизации и повышения эффективности бюджетных расходов;

наделение функциями по организационному и методическому сопровождению, а также координации проведения обзоров (аудита) бюджетных расходов Минфина России.

Для обеспечения полноценного внедрения института обзоров (аудита) бюджетных расходов ожидается принятие нормативных правовых актов, регламентирующих:

порядок проведения обзоров (аудита) бюджетных расходов (акт Правительства Российской Федерации);

порядок учета результатов обзоров (аудита) бюджетных расходов при составлении проекта федерального бюджета на очередной финансовый год и плановый период (изменения в постановление Правительства Российской Федерации от 24 марта 2018 г. № 326).

Окончательные подходы к организации и проведению обзоров (аудита) бюджетных расходов будут понятны после утверждения и публикации Концепции ПЭБР. По информации, озвучиваемой руководством Минфина России, это случится в самое ближайшее время, что позволит более детально проанализировать вопросы практического применения предлагаемых механизмов на всех уровнях бюджетной системы.

ФИНАНСОВЫЙ АУДИТ

В апреле 2018 года распоряжением Правительства Российской Федерации от 18.04.2018 № 694-р утверждена Концепция модернизации бюджетного процесса с внедрением процедуры финансового аудита (далее – Концепция МБП).

Как отмечается в документе, в настоящее время порядок принятия решений о предоставлении средств из бюджета не содержит положений, позволяющих обеспечить комплексный подход к оценке результативности и эффективности мероприятий, реализуемых с использованием бюджетных ресурсов, в т.ч. оценке последствий использования альтернативных источников финансирования.

Перечень недостатков традиционно применяемых механизмов выделения бюджетных ресурсов, по сути, являющихся предпосылками для внедрения финансового аудита, приведены на рисунке 2.

Рисунок 2 - Предпосылки для внедрения финансового аудита (основные недостатки традиционно применяемых механизмов выделения бюджетных ресурсов)

Концепцией МБП в качестве альтернативных вариантов финансового обеспечения реализации мероприятий, в частности, рассматриваются такие источники и элементы регулирования как:

внебюджетные источники;

государственные гарантии;

долгосрочное тарифное регулирование;

специальные инвестиционные контракты;

соглашения о государственно-частном партнерстве;

концессионные соглашения;

инфраструктурные формы поддержки.

Предусмотренные Концепцией меры по модернизации бюджетного процесса направлены на внедрение процедуры финансового аудита с целью ее применения при планировании и реализации мероприятий на этапе выбора инструментов реализации целей государственной политики, в ходе принятия решений о целесообразности (нецелесообразности) предоставления мер государственной поддержки при:

разработке и формировании государственных программ;

составлении проекта федерального бюджета на очередной финансовый год и плановый период;

исполнении федерального закона о федеральном бюджете на текущий финансовый год и плановый период.

Таким образом, основной целью внедрения процедуры финансового аудита является повышение обоснованности предложений о предоставлении финансового обеспечения за счет средств федерального бюджета на основе поиска и оценки различных вариантов финансового обеспечения реализации мероприятий.

Перечень задач, на решение которых направлено внедрение процедуры финансового аудита, приведен на рисунке 3.

Рисунок 3 - Основные задачи, решаемые при внедрении процедуры финансового аудита

Помимо вышеперечисленных задач планируется осуществить регламентацию процедур подготовки и рассмотрения предложений об увеличении существующих расходных обязательств или о принятии новых расходных обязательств бюджета с применением инструментов проектного финансирования, а также внедрение лучших международных практик организации планирования и оценки мероприятий с целью повышения качества их подготовки.

Вышеописанные подходы рассматриваются в Концепции с точки зрения практической отработки на федеральном уровне, т.е. применительно к средствам федерального бюджета. Однако, представляется, что по уже сложившейся в последние годы «традиции», новый механизм после отработки на федеральном уровне будет распространён и на иные уровни бюджетной системы. К тому же, корректировки, внесённые в Бюджетный кодекс Российской Федерации в текущем году, затрагивают и деятельность органов исполнительной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления.

Следует отметить, что одновременно с утверждением вышеуказанной Концепции МБП распоряжением Правительства Российской Федерации от 18 апреля 2018 г. № 694-р утверждён план мероприятий по её реализации (далее – План). План включает довольно обширный перечень мер по корректировке законодательства с отражением реквизитов нормативных правовых и иных актов, в которые планируется внесение изменений, сроков их разработки и ответственных исполнителей. Это предоставляет возможность специалистам органов исполнительной власти и органов местного самоуправления, с одной стороны, оценить предстоящие изменения законодательства в целом, а, с другой стороны, осуществить мониторинг изменений, реализуемых на федеральном уровне, в том числе с целью рассмотрения возможности реализации аналогичных подходов (в случае принятия соответствующих решений).

ОБОСНОВАНИЕ ИНВЕСТИЦИЙ

Как было отмечено выше, одной из задач, отраженной в Концепции модернизации бюджетного процесса с внедрением процедуры финансового аудита, является включение в процесс принятия решений о предоставлении средств из бюджета, не только результатов финансового аудита, но и наряду с ним, результатов технологического и ценового аудита (далее - ТЦА) обоснования инвестиций.

Нормативное правовое регулирование деятельности по осуществлению капитальных вложений, в т.ч. с использованием бюджетных средств, осуществляется в рамках действия Градостроительного кодекса, Бюджетного кодекса Российской Федерации, актов, принимаемых в целях их реализации, и находится «в ведении» двух ведомств (Минстрой и Минфин России). Если оценивать последствия реализации механизма обоснования инвестиций с точки зрения финансистов, то его внедрение способствует повышению точности определения предполагаемой (предельной) стоимости объектов капитального строительства и повышению эффективности использования бюджетных средств при строительстве объектов. С точки зрения представителей строительной отрасли, введение обоснования инвестиций будет способствовать снижению рисков увеличения сметной стоимости, сокращению сроков строительства, повышению конкурентоспособности производства и эффективности использования капитальных вложений.

Минэкономразвития России также рассматривает внедрение процессов аудита инвестиционных проектов в числе мероприятий, направленных на решение задачи по повышение эффективности осуществления государственных капитальных вложений. Так, например, в Публичной декларации целей и задач Минэкономразвития России на 2018 год для решения соответствующей задачи (задача 9.5 соответствующей декларации) запланировано восемь мероприятий (с фиксацией по каждой из нему ожидаемых результатов и критериев оценки его достижения). Ниже приведены сведения об ожидаемых Минэкономразвития России результатах и критериях оценки в разрезе отдельных мероприятий по совершенствованию процессов аудита инвестиционных проектов:

Мероприятие и ожидаемые результаты*	Критерии и оценки достижения результата
Внедрение двухэтапной процедуры включения инвестиционных проектов в отношении объектов капитального строительства в ФАИП, предусматривающей подготовку на первом этапе обоснования инвестиций (в рамках совершенствования порядка принятия решений об осуществлении капитальных вложений)	Внесен в Государственную Думу Российской Федерации проект федерального закона «О внесении изменений в Градостроительный кодекс Российской Федерации и в Федеральный закон от 25 февраля 1999 г. № 39-ФЗ «Об инвестиционной деятельности в Российской Федерации, осуществляемой в форме капитальных вложений», предусматривающий введение механизма обоснования инвестиций и внедрения механизма его технологического и ценового аудита. Разработаны соответствующие постановления Правительства Российской Федерации, позволяющие в 2019 году начать реализацию указанного механизма.
Усовершенствование механизма проведения публичного технологического и ценового аудита крупных инвестиционных проектов с государственным участием	Приняты соответствующие постановления Правительства Российской Федерации

Мероприятие и ожидаемые результаты*	Критерии и оценки достижения результата
Внедрение двухэтапной процедуры включения инвестиционных проектов в отношении объектов капитального строительства в ФАИП, предусматривающей подготовку на первом этапе обоснования инвестиций (в рамках совершенствования порядка принятия решений об осуществлении капитальных вложений)	Внесен в Государственную Думу Российской Федерации проект федерального закона «О внесении изменений в Градостроительный кодекс Российской Федерации и в Федеральный закон от 25 февраля 1999 г. № 39-ФЗ «Об инвестиционной деятельности в Российской Федерации, осуществляемой в форме капитальных вложений», предусматривающий введение механизма обоснования инвестиций и внедрения механизма его технологического и ценового аудита. Разработаны соответствующие постановления Правительства Российской Федерации, позволяющие в 2019 году начать реализацию указанного механизма.
Усовершенствование механизма проведения публичного технологического и ценового аудита крупных инвестиционных проектов с государственным участием	Приняты соответствующие постановления Правительства Российской Федерации

* задача 9.5 Публичной декларации целей и задач Минэкономразвития России на 2018 год

В целях внедрения механизма обоснования инвестиций, Минстроем и Минфином России, соответственно, в апреле текущего 2018 года, были внесены в Государственную Думу два законопроекта:

проект федерального закона «О внесении изменений в Градостроительный кодекс Российской Федерации и в Федеральный закон “Об инвестиционной деятельности в Российской Федерации, осуществляемой в форме капитальных вложений» (далее – Законопроект №1);

проект федерального закона «О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации» (далее – законопроект №2).

В дальнейшем при рассмотрении этих законопроектов их «судьба» сложилась совершенно разным образом, что не позволяет говорить о создании всех условий для введения механизма обоснования инвестиций. И, в первую очередь, это обусловлено тем, что до настоящего времени Законопроект №1 не утверждён и продолжает находиться в стадии проекта.

Исходя из сведений, отраженных в паспорте проекта федерального закона № 440116-7 «О внесении изменений в Градостроительный кодекс Российской федерации и в федеральный закон «Об инвестиционной деятельности в Российской Федерации, осуществляемой в форме капитальных вложений» (в части введения механизма обоснования инвестиций в отношении объектов капитального строительства, строительство (реконструкция) которых осуществляется за счет средств бюджетной системы Российской Федерации), данный проект принят Государственной Думой в 1 чтении 20 июня 2018 года и был включен в Примерную программу законопроектной работы Государственной Думы ФС РФ на ноябрь 2018 года (http://sozd.duma.gov.ru/bill/440116-7).

Несмотря на то, что вступление в силу соответствующих норм планировалось с 1 января 2019 года, сведений о его дальнейшем рассмотрении по состоянию на 14 января 2019 года не имеется.

Вместе с тем, указанный законопроект вносит существенные для рассматриваемого вопроса дополнения и корректировки. В первую очередь, вводятся основные понятия, такие как «задание на проектирование объекта капитального строительства», «обоснование инвестиций» и «технологический и ценовой аудит обоснования инвестиций». Ниже приведены формулировки тех определений, которые предусмотрены вышеуказанным законопроектом:

Термин	Определение	Нормы
ЗАДАНИЕ НА АРХИТЕКТУРНО-СТРОИТЕЛЬНОЕ ПРОЕКТИРОВАНИЕ	Документ, содержащий необходимые требования к подготовке проектной документации для обеспечения строительства (реконструкции) объектов капитального строительства, их частей, капитального ремонта (утверждается застройщиком(техническим заказчиком))	Новая статья 47.1 Градостроительного кодекса Российской Федерации*
ОБОСНОВАНИЕ ИНВЕСТИЦИЙ	Документация, включающая в себя в том числе проект задания на архитектурно-строительное проектирование объекта капитального строительства (далее - проект задания на проектирование) и содержащая краткое описание инвестиционного проекта	Дополнение статьи 1 Федерального закона от 25 февраля 1999 года № 39-ФЗ «Об инвестиционной деятельности в Российской Федерации, осуществляемой в форме капитальных вложений»*
ТЕХНОЛОГИЧЕСКИЙ И ЦЕНОВОЙ АУДИТ ОБОСНОВАНИЯ ИНВЕСТИЦИЙ	проведение оценки обоснования выбора с учетом: результатов инженерных изысканий, основных архитектурно-художественных, технологических, конструктивных и объемно-планировочных, инженерно-технических и иных решений, отраженных в обосновании инвестиций, основного технологического оборудования, сроков и этапов строительства, оптимальности выбора местоположения объекта капитального строительства, предполагаемой (предельной) стоимости строительства (реконструкции) объекта капитального строительства и возможности ее снижения, обоснованности решения об использовании (невозможности использования) экономически эффективной проектной документации повторного использования, а также достаточности исходных данных, установленных в проекте задания на проектирование, для разработки проектной документации и реализации инвестиционного проекта в целях: повышения эффективности использования капитальных вложений, снижения стоимости и сокращения сроков строительства, повышения конкурентоспособности производства

*проект федерального закона № 440116-7

Продолжение следует.