ЧАСТЬ 2

Мы продолжаем публикацию материалов, посвященных обзору новаций, предусмотренных проектом постановления Правительства Российской Федерации «О системе управления государственными программами Российской Федерации»[1], направленного на трансформацию инструмента государственных программ Российской Федерации и введение новых подходов к их разработке.

В первой части были рассмотрены новации, касающиеся принципов разработки и реализации государственных программ Российской Федерации (ГП РФ), определения типов ГП РФ, состава и структурных элементов подпрограмм ГП РФ. Ознакомиться с обзором возможно по ссылке.

[1] Федеральный портал проектов нормативных правовых актов https://regulation.gov.ru/projects#npa=112724

ЦЕЛИ И СИСТЕМА ПОКАЗАТЕЛЕЙ ГП РФ

Проект Положения содержит отдельный пункт[1], посвященный определению цели государственной программы Российской Федерации (далее - ГП РФ) и её структурных элементов.

Предлагается установить соответствие целей ГП РФ, структурных элементов ГП РФ критериям конкретности, измеримости, достижимости, актуальности и ограниченности во времени. При этом предусматривается, что цель ГП РФ, ее структурных элементов, как правило, должна формулироваться в виде целевого значения показателя, отражающего конечный общественно значимый социально-экономический эффект от реализации государственной программы (комплексной программы), ее структурного элемента на момент окончания реализации.

К числу новаций, на наш взгляд, следует отнести включение в проект Положения нормы о том, что в ГП РФ допускается включение комплекса процессных мероприятий, для которых цели и показатели не устанавливаются.

Проектом Положения также обновлены требования и условия, которым должны удовлетворять показатели ГП РФ. Их сводный перечень приведен на рисунке 5.

Рисунок 5 - Требования к системе показателей ГП РФ

Из существенных новаций следует отметить необходимость согласования с Минэкономразвития России методик, утверждаемых ФОИВ в целях определения целевых значений показателей. В настоящее время такое требование отсутствует (при необходимости значения показателей рассчитываются по утвержденным ФОИВ методикам, которые подлежат включению в обосновывающие материалы к ГП РФ).

Вызывает вопрос содержащаяся в проекте постановления норма о том, что «Параметры финансового обеспечения реализации структурных элементов государственной программы планируются в разрезе результатов». С одной стороны, это может означать общепринятое структурирование расходов в разрезе соответствующих структурных элементов ГП РФ, с другой, в перспективе с учетом возможностей цифровизации, - завершение внедрения механизмов оперативного регулирования объемов финансового обеспечения в прямой зависимости от достигаемых результатов.

СОДЕРЖАНИЕ ГП РФ

Проектом Положения предлагается обновить состав документов, разрабатываемых и утверждаемых в составе ГП РФ. Их общий перечень приведен на рисунке 6.

Рисунок 6 - Перечень документов, включаемых в ГП РФ

Следует отметить включение в проект норм о необходимости включения в ГП РФ полного спектра документов, регулирующих правила предоставления средств федерального бюджета в рамках реализации ГП РФ. Это, в частности, правила предоставления межбюджетных трансфертов из федерального бюджета бюджетам субъектов РФ, правила предоставления субсидий из федерального бюджета юридическим лицам. В действующей редакции соответствующего нормативного правового акта предусмотрены только отдельные элементы из вышеуказанных позиций.

Кроме того, в состав ГП РФ предлагается включать сведения об осуществлении бюджетных инвестиций в объекты недвижимого имущества государственной собственности Российской Федерации, а также перечни соответствующих объектов. В настоящее время такое положение в тексте соответствующего нормативного правового акта явно не выделено.

Проектом Положения предусмотрена обязанность по ведению реестра документов, входящих в состав ГП РФ. Его ведение будет осуществляться на портале государственных программ.

С точки зрения содержания вышеупомянутых документов следует отметить, что проектом Положения установлены общие подходы в части стратегических приоритетов, паспорта ГП РФ и приложений к нему. Однако, отмечается, что требования к описанию стратегических приоритетов ГП РФ, формы паспорта ГП РФ,  приложений к паспорту ГП РФ и требования к их заполнению, а также состав дополнительных и обосновывающих материалов, устанавливаются в методических рекомендациях по разработке и реализации ГП РФ, разрабатываемых Минэкономразвития России по согласованию с Минфином России. В этой связи, на данный момент отсутствует возможность оценить наличие и глобальность предстоящих изменений.

УПРАВЛЕНИЕ РЕАЛИЗАЦИЕЙ ГП РФ

Действующий в настоящее время «двухступенчатый» механизм разработки, утверждения и мониторинга плана реализации ГП РФ и детального плана-графика реализации ГП РФ предлагается отменить. Проект Положения предусматривает использование нового механизма управления реализацией ГП РФ, основанного на внедрении механизма кураторства.

Куратор ГП РФ назначается Правительством Российской Федерации из числа заместителей Председателя Правительства Российской Федерации. К полномочиям куратора относится формирование коллегиального органа - управляющего совета, в числе  полномочий которого - координация разработки и реализации ГП РФ, одобрение, согласование  и утверждение основных параметров ГП РФ, осуществление мониторинга и контроля реализации ГП РФ, принятие решений о внесении изменений в ГП РФ и т.п.

Обновленный состав участников системы управления реализацией ГП РФ, состав и полномочия управляющего совета, приведены на рисунке 7.

Рисунок 7 - Участники системы управления реализацией ГП РФ

Следует отметить, что в соответствии с проектом Положения управляющий совет несет ответственность за достижение целей (целевых показателей) ГП РФ.

Предусматривается, что по решению куратора функции и полномочия управляющего совета могут быть возложены на проектный комитет по национальному проекту, возглавляемый этим куратором и соответствующий требованиям к составу управляющего совета, установленным проектом Положения.

Что касается полномочий таких субъектов системы управления реализацией ГП РФ, как ответственный исполнитель и соисполнители ГП РФ, то за ними сохранены организационные и координирующие функции (в зависимости от статуса),  обеспечение реализации ГП РФ, полномочия в части подготовки отчетности, предоставления информации, необходимой для проведения мониторинга и оценки эффективности ГП РФ. Ответственный исполнитель наделен полномочиями по предоставлению годового отчета в Минэкономразвития России,  Минфин России  и управляющий совет.

Детальный перечень обновленных полномочий ответственного исполнителя, соисполнителей и участников ГП РФ приведен на рисунке 8.

Рисунок 8 - Детальный перечень полномочий ответственного исполнителя, соисполнителей и участников ГП РФ

Предусматривается, что урегулирование разногласий между ответственным исполнителем, соисполнителями, участниками ГП РФ по параметрам государственной программы будет осуществляться  управляющим советом.

Разногласия между членами управляющего совета – заместителями Председателя Правительства Российской Федерации, к сфере ответственности которых по распределению обязанностей относятся структурные элементы ГП РФ, должны будут регулироваться Председателем Правительства Российской Федерации.

ФИНАНСОВОЕ ОБЕСПЕЧЕНИЕ РЕАЛИЗАЦИИ ГП РФ

С точки зрения подходов к финансовому обеспечению ГП РФ, проект Положения не содержит каких-либо существенных изменений по отношению к фактически применяемому порядку.

В соответствии с проектом Положения объемы финансового обеспечения планируются, исходя из необходимости достижения национальных целей развития Российской Федерации и иных приоритетов социально-экономического развития, а также с учетом параметров бюджетного прогноза. Планирование бюджетных ассигнований на реализацию ГП РФ осуществляется в соответствии с нормативными правовыми актами, регулирующими порядок составления проекта федерального бюджета и проектов бюджетов государственных внебюджетных фондов, актами, определяющими вопросы планирования бюджетных ассигнований, а также с учетом результатов реализации ГП РФ  за предыдущий год.

Распределение бюджетных ассигнований на реализацию ГП РФ, их структурных элементов, утверждается федеральным законом о федеральном бюджете, федеральными законами о бюджетах государственных внебюджетных фондов.

Следует отметить, что рассматриваемый проект Положения не содержит норм, допускающих возможность отличия показателей финансового обеспечения реализации ГП РФ от показателей, утвержденных в составе ГП РФ. В настоящее время соответствующий нормативный правовой акт содержит норму[1], что это возможно в пределах и по основаниям, которые предусмотрены бюджетным законодательством Российской Федерации для внесения изменений в сводную бюджетную роспись федерального бюджета.

В этой связи остаются «открытыми» вопросы - допускается ли, в принципе, наличие таких ситуаций в дальнейшем, и если «да», то каким образом планируется их урегулирование. Возможно, это будет отражено в соответствующих Методических рекомендациях.

МОНИТОРИНГ И ОТЧЕТНОСТЬ

Получение информации о ходе реализации ГП РФ для принятия управленческих решений по определению, согласованию и реализации возможных корректирующих воздействий планируется осуществлять по результатам мониторинга хода реализации ГП РФ.

________________________________________________________________________

Мониторинг реализации ГП РФ представляет собой систему мероприятий по измерению их фактических параметров, расчету отклонения фактических параметров от плановых, анализу их причин, прогнозированию хода реализации ГП РФ

________________________________________________________________________

В этих целях проектом Положения предусмотрена новая система формирования отчетности о реализации ГП РФ, принципиально отличающаяся от действующей в настоящее время.

Периодичность формирования отчетности о  ходе реализации ГП РФ предлагается изменить. Проектом Положения предусмотрено, что в ходе мониторинга формируются ежемесячные, ежеквартальные и годовые отчеты.

Общие сведения, характеризующие предлагаемую систему отчетности по результатам мониторинга реализации ГП РФ, приведены в таблице 1.

Ответственный исполнитель ежемесячно, на основании отчетов о ходе реализации федеральных проектов, ведомственных проектов и комплекса процессных мероприятий за соответствующий период, обязан будет сформировать на портале ГП РФ отчет по результатам мониторинга. Подготовка отчетов по результатам мониторинга будет осуществляться в соответствии с методическими рекомендациями по мониторингу ГП РФ, разрабатываемыми Минэкономразвития России по согласованию с Минфином России. Ежемесячные отчеты не подлежат  обязательному рассмотрению на заседаниях управляющего совета.

Срок формирования ежемесячного отчета предлагается установить достаточно жесткий - до 20-го числа месяца, следующего за отчетным периодом. При этом в этот же срок предлагается формировать ежеквартальную отчетность, которая будет подлежать рассмотрению на уровне Минэкономразвития России и Минфина России, а также на заседаниях управляющих советов.

Вводится обязанность по ежеквартальной подготовке Минэкономразвития России и направлению в  Правительства Российской Федерации докладов о ходе реализации ГП РФ (в настоящее время в Правительство Российской Федерации направляется сводный годовой доклад о ходе реализации и оценке эффективности ГП РФ). Такое расширение периодичности в части формирования отчетности обусловлено достигнутым уровнем развития и возможностями информационных систем. В целях формирования отчетов будет использоваться информация, содержащаяся (формируемая) на портале государственных программ, в информационной системе проектной деятельности, в иных информационных системах.

Продолжение следует.

В завершение обзора мы рассмотрим новации, касающиеся возможностей портала государственных программ https://programs.gov.ru/, а также вопросы, связанные с организацией перехода на новую систему управления ГП РФ.

[1] П.26 (1) Постановления Правительства Российской Федерации от 02.08.2010 № 588 «Об утверждении Порядка разработки, реализации и оценки эффективности государственных программ Российской Федерации»

[1] п.16 проекта постановления