13 июля 2020 года подписан пакет федеральных законов о государственном (муниципальном) социальном заказе на оказание государственных (муниципальных) услуг в социальной сфере. Тем самым узаконен выход негосударственных организаций на рынок услуг. У заинтересованных участников появилась возможность применять социальный заказ как новый инструмент организации работы в социальной сфере. Минфин России рассматривает принятое регулирование как еще одну возможность повышения эффективности расходов субъектов Российской Федерации в социальной сфере[1].

В публикуемой серии материалов мы рассмотрим основные направления и этапы реформирования в сфере оказания услуг, проанализируем причины, вызывавшие необходимость изменений, особенности и специфику новых механизмов, а также возможности региональных и муниципальных органов власти  в новых условиях.

РЕФОРМЫ В СФЕРЕ ОКАЗАНИЯ УСЛУГ

Работа по реформированию деятельности учреждений ведется уже не первый год. Принятие Федерального закона от 13.07.2020 № 189-ФЗ «О государственном (муниципальном) социальном заказе на оказание государственных (муниципальных) услуг в социальной сфере» (далее – Закон о социальном заказе) стало очередным звеном в цепочке реформирования сферы оказания государственных (муниципальных) услуг.

Этапы реформирования сферы оказания государственных (муниципальных) услуг отражены на рисунке 1.

Рисунок 1 - Этапы реформирования сферы оказания услуг (выполнения работ)

Еще с 2006 года государство стало разбираться с огромной сетью своих учреждений. На тот момент все учреждения функционировали под статусом «казенные» и соответственно финансировались по смете. Такая  организация работы бюджетной сети не способствовала к повышению качества услуг.

По результатам проведенных исследований, было принято решение о выделении отдельного типа учреждений – «автономные» учреждения, которые на ряду с прочими новыми возможностями, обладали большей самостоятельностью в части использования средств и управления недвижимым имуществом и особо ценным движимым имуществом, закрепляемым на праве оперативного управления за автономным учреждением (Федеральный закон от 03.11.2006 № 174-ФЗ).  

Далее реформа продвинулась еще дальше, был принят Федеральный закон от 08.05.2010 № 83-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием правового положения государственных (муниципальных) учреждений». В результате принятия Закона:

• появилось уже три типа учреждения: автономные, бюджетные и казенные;
• обеспечено разграничение прав и обязанностей в зависимости от типа учреждения;
• работа автономных и бюджетных учреждений стала осуществляться на основании субсидии на выполнение задания (казенные учреждения по решению учредителя могут получать задание, либо и далее работать по смете);
• осуществлен переход от управления затратами (когда важно было освоить в полном объеме выделенные бюджетные средства) к управлению результатами (бюджетному и автономному учреждению в новых условиях приоритетной целью ставится необходимость оказать услуги (выполнить работы) с достижением установленных показателей объема и качества).

Однако, по прошествии времени, в ходе практического применения новых механизмов, выявились определённые недостатки, в их числе:

1. достаточно распространенная практика расчета объема финансового обеспечения оказания государственных (муниципальных) услуг не на основе экономически обоснованных затрат, необходимых для оказания таких услуг в соответствии с требованиями нормативных правовых актов, а исходя из объема бюджетных ассигнований, предусмотренных в бюджете на соответствующий финансовый год;
2. на муниципальном уровне зачастую встречается практика «одно учреждение – одна услуга» и финансирование таких учреждений осуществляется в обход нормативного метода в пользу финансирования «от достигнутого уровня бюджетной обеспеченности учреждения»;
3. деятельность по выполнению государственного задания в большей части направлена на выполнение количественных показателей при стандартных показателях качества (дублируются из года в год, без тщательного мониторинга и пересмотра). В связи с этим, дополнительные усилия учреждений, при прочих равных условиях, направляются на развитие платной деятельности, а не на повышение ее качества при выполнении государственного задания;
4. отдельной проблемой, снижающей общую эффективность бюджетных расходов, является неэффективное использование имущественных комплексов учреждений. Отсутствие показателей эффективности использования имущества, закрепленного на праве оперативного управления за государственным (муниципальным) учреждением, вынуждает публично-правовые образования финансировать расходы учреждений на содержание неиспользуемого ими при выполнении государственного задания имущества;
5. режим распоряжения имуществом, закрепленным на праве оперативного управления, не создает учреждению стимулов для эффективного использования государственного (муниципального) имущества (в том числе для модернизации основных средств);
6. препятствием для развития системы оказания государственных услуг является также имеющее место в ряде случаев распределение государственных заданий по государственным учреждениям административным методом (без должного учета объема и качества услуг);
7. отсутствие увязки стимулирующей части заработной платы основного персонала с уровнем достижения показателей объема и качества, что влияет на удовлетворенность потребителей оказываемых услуг их качеством;
8. слабая координация взаимодействия участников планирования бюджета в части вопросов финансового обеспечения задания.

Учитывая результаты исследований, достигнутых в ходе проведения реформ, Министерство финансов  Российской Федерации предусмотрело в разработанной Концепции повышения эффективности бюджетных расходов[2], ряд новых инструментов, призванных продолжить реформирование сферы оказания услуг:

• внедрение государственного (муниципального) социального заказа;
• внедрение проектов социального воздействия.

НЕГОСУДАРСТВЕННЫЙ СОЦИАЛЬНО-АКТИВНЫЙ СЕКТОР НА ПУТИ К РАВНОМУ ПАРТНЕРСТВУ С ГОСУДАРСТВЕННЫМИ УЧРЕЖДЕНИЯМИ  В  СФЕРЕ ОКАЗАНИЯ УСЛУГ

Основной начальной стадией апробации законопроекта в 2017 году стала задача по определению потенциала негосударственных организаций на территории регионов, способных быть вовлеченными в оказание государственных услуг.

Проведенный анализ практики привлечения субъектами Российской Федерации негосударственных организаций в целях оказания государственных услуг показал, что практически все субъекты Российской Федерации имеют соответствующий опыт. Выяснилось, что на 1 января 2018 года в Российской Федерации зарегистрировано более 223 тыс. некоммерческих организаций, из которых более 140 тыс. являются социально ориентированными некоммерческими организациями, способными оперативно реагировать на интересы потребителей услуг.

С 2019 года уже плотно приступили к проработке инструментов социального заказа. Ведущими пилотами стали Московская область и Ханты-Мансийский автономный округ. Позже к ним присоединились еще 4 региона (Калининградская область, Ярославская область,  Красноярский край и Нижегородская область).

По результатам апробации выяснилось, что процесс вовлечения некоммерческих организаций в сферу оказания государственных услуг осложнен наличием  заведомо неравных условий для некоммерческих организаций и для государственных (муниципальных) учреждений.

 Самые значимые из них перечислены ниже:

• государственные (муниципальные) учреждения имеют налоговые льготы, поскольку в соответствии с законодательством Российской Федерации о налогах и сборах оказание государственных (муниципальных) услуг за счет субсидий на финансовое обеспечение государственного (муниципального) задания не является объектом налогообложения;
• в силу положений гражданского законодательства Российской Федерации за государственными (муниципальными) учреждениями на праве оперативного управления закреплено государственное (муниципальное) имущество, содержание которого, в том числе капитальный ремонт и реконструкция, осуществляется за счет средств соответствующего бюджета (затраты, связанные с содержанием указанного имущества, учитываются при определении размера субсидии на выполнение государственного задания).
• непрозрачность порядка определения размера субсидии (так, зачастую стоимость оказания государственной услуги государственным учреждением оказывается выше, чем стоимость оказания такой услуги негосударственной некоммерческой организацией), что не позволяет негосударственным организациям планировать свою деятельность и осуществлять вложения в объекты социальной инфраструктуры;
• основными инструментами финансирования социальных услуг являются субсидии, предоставляемые на возмещение затрат поставщиков. Длительные сроки выплаты негосударственным поставщикам средств, затраченных на оказание услуг, также являются барьером для участия представителей частного сектора в оказании государственных (муниципальных) услуг;
• субсидия некоммерческой организации, как правило, предоставляется в форме грантовой поддержки сроком на один год, поэтому договор с публично-правовым образованием на оказание услуг не имеет долгосрочного характера. В связи с этим стабильный процесс оказания услуг организовать сложно, поскольку у некоммерческой организации отсутствуют оборотные средства.

По результатам апробации определился блок мероприятий, которые необходимо решить на законодательном уровне приняв соответствующие Законы, что и было сделано в текущем году. В Таблице 1 отражены наиболее значимые аспекты, закрепленные нормами пакета федеральных законов, регулирующих применение государственного (муниципального) социального заказа.

Таблица № 1 - Значимые аспекты, закрепленные нормами пакета федеральных законов, регулирующих применение государственного (муниципального) социального заказа

Каким именно способом выполнять государственный (муниципальный) социальный заказ, каждое публично-правовое образование будет решать самостоятельно - в пределах общих для всех (рамочных) принципов и подходов, обеспечивающих единство правоприменительной практики на всей территории Российской Федерации.

Следует отметить, что одним из способов реализации механизмов Закона о социальном заказе является уже привычный способ – через доведение учреждению государственного (муниципального) задания. Проанализируем практику отдельных субъектов Российской Федерации, имеющих опыт апробации новых положений.

Как пример, рассмотрим государственный социальный заказ на оказание государственной услуги на 2020 г. и на плановый период 2021-2022 г. в сфере физической культуры и спорта Департамента физической культуры и спорта Ханты-Мансийского Автономного округа - Югры[3].

Сама форма утверждённого документа предусматривает оказание услуг следующими возможными способами:

1. Оказывается государственными казенными учреждениями;
2. Оказывается государственными автономными (бюджетными) учреждениями;
3. Оказывается в соответствии с конкурсом;
4. Оказывается в соответствии с сертификатом.

Однако, объемные показатели по спортивной подготовке спортсменов зафиксированы только в графе «Оказывается государственными автономными (бюджетными) учреждениями», что свидетельствует о  том, что реализация социального заказа будет осуществляться бюджетными учреждениями. Таким образом, это не повлечет изменений в текущей деятельности органа, осуществляющего функции и полномочия учредителя, учреждений и потребителей услуг.

Для публично - правовых образований, которые в процессе апробации механизмов социального заказа планируют применять «новые»  способы - рекомендуем ознакомиться с особенностями их применения, описанными во второй части настоящей статьи.

Продолжение следует.

Во второй части экспертной статьи мы рассмотрим особенности новых способов организации оказания государственных (муниципальных) услуг, проанализируем обязательства регионов-пилотов в создании равных стартовых условии для негосударственных организаций и организаций государственного  сектора. И, кроме того, проведём обзор примеров того, на какие особенности необходимо обращать внимание при выборе услуг в целях проведения практической апробации с применением механизмов реализации социального заказа.

По всем вопросам, связанным с  разработкой (экспертизой) нормативных правовых актов, регулирующих вопросы расширения конкурентных способов отбора поставщиков государственных (муниципальных) услуг, расчетом (актуализацией) размеров базовых нормативных затрат и корректирующих коэффициентов на оказание отдельных государственных (муниципальных) услуг, вы можете обращаться к специалистам Компании БФТ: 

question@bftcom.com

+7 (495) 784-70-00

[1] Минфин России / Пресс-центр / Новости / 08.07.2020 / Замминистра финансов Алексей Лавров принял участие в вебинаре по проектам социального воздействия: https://minfin.gov.ru/ru/press-center/?id_4=37114-zamministra_finansov_aleksei_lavrov_prinyal_uchastie_v_vebinare_po_proektam_sotsialnogo_vozdeistviya

[2] Концепция повышения эффективности бюджетных расходов в 2019 - 2024 годах, утвержденная Распоряжением Правительства РФ от 31.01.2019 гг. № 117-р

[3] Департамент  физической культуры и спорта Ханты-Мансийского Автономного округа - Югры / Главная / Государственный социальный заказ / Государственный социальный заказ на оказание государственной услуги на 2020 г. и на плановый период 2021-2022 г. в сфере физической культуры и спорта:https://depsport.admhmao.ru/gosudarstvennyy-munitsipalnyy-zakaz/3755081/gosudarstvennyy-sotsialnyy-zakaz-na-okazanie-gosudarstvennoy-uslugi-na-2020-g-i-na-planovyy-period-2