Формирование системы управления налоговыми расходами

Часть 3

Сегодняшней публикацией мы завершаем серию материалов, посвященных анализу реализации Концепции повышения эффективности бюджетных расходов в 2019 – 2024 годах, по направлению «Формирование системы управления налоговыми расходами».

С материалами, отражающими принципы формирования системы управления налоговыми расходами, а также результаты анализа новой  схемы взаимодействия при проведении оценки эффективности налоговых расходов субъектов Российской Федерации, предусмотренной  Постановлением Правительства Российской Федерации от 22.06.2019 № 796, можно ознакомиться по ссылке -  https://bftcom.com/expert-bft/11075/.  Обзор вопросов исполнения полномочий куратора налоговых расходов и его соисполнителя, а также анализ особенностей формирования паспорта налоговых расходов на разных уровнях бюджетной системы можно найти по ссылке https://bftcom.com/expert-bft/11212/

Публикуемый обзор посвящен вопросам учета сведений о налоговых расходах при формировании государственных программ, а также анализу обновленного перечня полномочий финансовых органов, исполняемых в рамках мониторинга и оценки эффективности налоговых расходов. 

УЧЕТ СВЕДЕНИЙ О НАЛОГОВЫХ РАСХОДАХ ПРИ ФОРМИРОВАНИИ ГОСУДАРСТВЕННЫХ ПРОГРАММ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

Как ранее отмечалось, Постановлением Правительства Российской Федерации от 27.12.2019 № 1918 в декабре 2019 года в ряд нормативных правовых актов Правительства Российской Федерации были внесены изменения по вопросам оценки налоговых расходов Российской Федерации.

Помимо расширения состава участников оценки эффективности НР, не менее значимым с точки зрения практического применения является то, что параметры, отражающие результаты оценки НР, включены в документы, регулирующие вопросы разработки, реализации и оценки эффективности государственных программ Российской Федерации.

Так, вышеуказанным Постановлением № 1918 внесены изменения в:

• порядок разработки, реализации и оценки эффективности государственных программ Российской Федерации, утвержденный постановлением Правительства Российской Федерации от 2 августа 2010 г. № 588;
• правила разработки, реализации и оценки эффективности отдельных государственных программ Российской Федерации, утвержденные постановлением Правительства Российской Федерации от 12 октября 2017 г. № 1242.

Теперь в составе информации по финансовому обеспечению государственных программ Российской Федерации (далее – ГП РФ)  должны будут включаться (справочно) сведения об общем объеме налоговых расходов в рамках государственной программы. Соответственно, при подготовке ГП РФ, в случае предоставления и (или) планируемого предоставления налоговых льгот, освобождений и иных преференций по налогам, сборам и т.п., необходимо будет дополнительно составлять:

• сведения об общем объеме налоговых расходов Российской Федерации (в том числе с расшифровкой по годам реализации государственной программы);
• обоснование необходимости их применения для достижения цели и (или) ожидаемых результатов государственной программы.

Кроме того, в форму паспорта ГП РФ включена дополнительная строка для отражения сведений об  объёме налоговых расходов Российской Федерации в рамках реализации государственной программы, всего (справочно).

Следует отметить, что внесённые изменения также регулируют и один из наиболее «проблемных» вопросов при проведении оценки НР. Речь идёт о случаях, когда налоговые расходы «соответствуют» целям нескольких государственных программ Российской Федерации или целям социально-экономического развития, предусмотренным документами стратегического планирования.

В отношении таких налоговых расходов установлено, что федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере анализа и прогнозирования социально-экономического развития, должна осуществляться сводная оценка эффективности налоговых расходов Российской Федерации. Формирование сводной оценки эффективности НР осуществляется на основе оценки эффективности НР, осуществленной соисполнителями кураторов указанных налоговых расходов. 

ПОЛНОМОЧИЯ ФИНАНСОВЫХ ОРГАНОВ

Сформированная на федеральном уровне регламентирующая правовая база отводит финансовым органам особую роль в процессе  мониторинга и оценки эффективности налоговых расходов. Анализ норм постановления Правительства Российской Федерации от 12.04.2019 № 439 «Об утверждении Правил формирования перечня налоговых расходов Российской Федерации и оценки налоговых расходов Российской Федерации» (далее - Постановление № 439)  свидетельствует о том, что помимо регулирующей и методической роли, к полномочиям Минфина России в целях оценки налоговых расходов Российской Федерации отнесены и иные полномочия. При этом, результат исполнения одних из них является основой для последующей деятельности кураторов НР, а других - позволяет сделать выводы об итогах работы по оценке эффективности налоговых расходов в целом и принять соответствующие управленческие решения.

В силу специфики учета и получения необходимых для оценки НР данных все действия Минфина России увязаны с деятельностью иных участников оценки эффективности налоговых расходов и требуют соответствующей синхронизации. Постановление № 439 устанавливает механизмы взаимодействия участников, в т.ч. с указанием сроков осуществления операций участниками процесса.

Перечень функций, подлежащих осуществлению Минфином России в соответствии с Правилами формирования перечня налоговых расходов Российской Федерации и оценки налоговых расходов Российской Федерации, утв. постановлением № 439, приведен на рисунке 7.

Как показывает практика, на региональном уровне в большинстве случаев деятельность по оценке эффективности налоговых расходов «курируют» и организуют, как и на федеральном уровне, финансовые органы. Однако схема может быть иной, и кураторами этой работы выступают органы, осуществляющие реализацию государственной экономической политики, направленной на устойчивое и эффективное развитие экономики региона, в т.ч. на повышение инвестиционной привлекательности региона и т.п., т.е. экономические органы.

В этой связи, при организации системы управления налоговыми расходами на уровне региона, рационально было бы, учитывая имеющуюся специфику, сохранить для финансовых органов возможность непосредственного участия в разработке соответствующих нормативных правовых актов, анализе результатов оценки, проводимой кураторами налоговых расходов, а также возможность влияния на принятие окончательных решений о необходимости  сохранения (уточнения, отмены) предоставляемых льгот и преференций.

На наш взгляд, это возможно реализовать несколькими путями, в т.ч.:

• изначально при формировании соответствующего пакета документов, подлежащего разработке и утверждению высшим исполнительным органом государственной власти субъекта РФ, местной администрацией, предусмотреть подробную детализацию полномочий и описать взаимодействие участников с указанием сроков и этапов (например, по аналогии с федеральным подходом);
• сформировать «рамочные» нормативные правовые акты, направленные на формирование системы управления налоговыми расходами, и предусмотреть формирование регламента межведомственного взаимодействия с детализацией полномочий участников, а также пакета «типовых» актов и методических рекомендаций для кураторов НР и (или) муниципальных образований, расположенных на территории соответствующего субъекта Российской Федерации;
• сформировать «рамочные» нормативные правовые акты, а необходимые шаги по взаимодействию участников при оценке эффективности налоговых расходов отразить в плане-графике подготовки бюджета на очередной финансовый год и плановый период. 

ВЫВОДЫ

Систематизация финансовым органом перечня налоговых льгот и иных преференций необходима, в первую очередь для того, чтобы иметь возможность оценить налоговые расходы при подготовке бюджета.

Минфин России рассматривает систему управления налоговыми расходами также и как один из механизмов регулирования межбюджетных отношений. Так, в конце декабря 2019 года утверждено Постановление Правительства Российской Федерации от 31.12.2019 № 1950 «О соглашениях, которые предусматривают меры по социально-экономическому развитию и оздоровлению государственных финансов субъектов Российской Федерации».

Данный документ предусматривает установление требований к заключению соглашений с субъектами Российской Федерации, получающими дотацию на выравнивание бюджетной обеспеченности. В частности, в перечень обязательств субъекта РФ, устанавливаемых при подписании соглашения,  включено обеспечение:

• до 20 августа 2020 г. - проведения оценки эффективности налоговых льгот (пониженных ставок по налогам), предоставляемых органами государственной власти субъекта Российской Федерации, в соответствии с требованиями к оценке налоговых расходов, предусмотренными постановлением Правительства Российской Федерации от 22 июня 2019 г. № 796 «Об общих требованиях к оценке налоговых расходов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований», и представления ее результатов в Министерство финансов Российской Федерации;
• актуализации плана по отмене неэффективных налоговых льгот (пониженных ставок по налогам) в случае, если по результатам оценки эффективности налоговых льгот (пониженных ставок по налогам), предоставленных органами государственной власти субъекта Российской Федерации, выявлены неэффективные налоговые льготы (пониженные ставки по налогам);
• непревышения значения показателя соотношения недополученных доходов бюджета субъекта Российской Федерации по региональным налогам и по налогу на прибыль организаций в результате действия налоговых льгот, установленных законодательными (представительными) органами государственной власти субъектов Российской Федерации, за исключением установленных случаев, и общего объема поступивших в бюджет субъекта Российской Федерации региональных налогов и налога на прибыль организаций в 2020 году (в процентах).

С учетом изложенного, задача по эффективному использованию финансовых ресурсов, в том числе за счет анализа бюджетных расходов и повышения их эффективности, сохраняет высокую актуальность. Субъекты Российской Федерации и муниципальные образования, не успевшие завершить до начала 2020 года формирование нормативной правовой базы, регулирующей создание системы управления налоговыми расходами, а также решение необходимых организационных  вопросов, еще располагают определённым запасом времени до начала периода формирования проектов бюджетов на очередной финансовый год и плановый период. Однако его осталось совсем немного.

Активизации данной работы способствует и потребность в дополнительных финансовых ресурсах для решения задач по реализации приоритетных проектов. Полученные дополнительные ресурсы, обусловленные отменой неэффективных налоговых льгот и иных преференций, могут быть направлены на развитие приоритетных направлений экономики и реализуемых во исполнение указа Президента Российской Федерации от 7 мая 2018 г. № 204 «О национальных целях и стратегических задачах развития Российской Федерации на период до 2024 года» региональных проектов (программ). 

Продолжение следует.

В следующей публикации материалов о ходе реализации в 2019 - 2020 годах Концепции повышения эффективности бюджетных расходов, утверждённой  распоряжением Правительства Российской Федерации от  31.01.2019 № 117-р, планируется рассмотреть ход внедрения  механизма обзоров бюджетных расходов.