Отдельные аспекты трансформации нормативного правового регулирования сферы закупок в 2020 году (Часть 1)

Автор

Елена Зенцова,

Заместитель директора ДМАиК

Время чтения: 16 минут

Нет времени читать?

Понравилась статья? Поделитесь!

ИЗ ИСТОРИИ ВОПРОСА

Формированию системы конкурсных закупок для государственных нужд в том виде, в котором она существует в настоящее время, положило начало вступление в силу норм Федерального закона от 05.04.2013 № 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» (далее – Федеральный закон № 44-ФЗ). Время летит быстро, то, что казалось новым и необходимым, с течением времени оценивается с точки зрения практического опыта применения, и, как правило, требует корректировки. Первые поправки в Федеральный закон № 44-ФЗ были внесены уже спустя несколько месяцев после его принятия. В последующие годы количество корректировок увеличивалось по нарастающей и, в отдельные периоды, их число превышало число месяцев в году.

На рисунке 1 приведены сведения о динамике количества корректировок, внесённых в Федеральный закон № 44-ФЗ за период с года его принятия.

Характер и направленность вносимых изменений были обусловлены, в первую очередь, необходимостью развития и совершенствования применяемых механизмов в сфере закупок. За прошедший период последовательно внедрены и детализированы нормы, регулирующие:

  • планирование закупок исходя из определенных целей их осуществления посредством формирования, утверждения и ведения планов закупок и планов-графиков (с последующей отменой составления плана закупок);
  • нормирование в сфере закупок, установление требований к закупаемым товарам, работам, услугам (в том числе предельной цены товаров, работ, услуг) и (или) нормативных затрат на обеспечение функций государственных органов, муниципальных органов);
  • положения об идентификационном коде закупки, формируемом с использованием кода бюджетной классификации, кодов общероссийских классификаторов, каталога товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд;
  • информационное обеспечение контрактной системы в сфере закупок (в т.ч. централизованное размещение в единой информационной системе в сфере закупок всей информации о закупках);
  • интеграцию бюджетного и закупочного процессов (в т.ч. обеспечение в системе «Электронный бюджет» контроля соответствия лимитам бюджетных обязательств планов и планов-графиков закупок заказчиков, а также последующий контроль на соответствие утверждённым планам-графикам закупок всей закупочной документации, размещаемой в единой информационной системе в сфере закупок);
  • создание федерального каталога товаров, работ и услуг, закупаемых для государственных и муниципальных нужд;
  • функционирование электронных площадок;
  • особый порядок закупок и исполнения контрактов в целях реализации национальных проектов;
  • а также целый ряд других существенных направлений и вопросов[1].

Нельзя не отметить, что определённое влияние на этот процесс оказывали и «внешние» факторы. В их числе - усиление геополитической напряжённости в мире, кризисные явления в экономике и т.п. Специфика деятельности в новых условиях вызывала необходимость перенастройки применявшихся механизмов, поиска новых инструментов реализации проводимой государственной политики, в т.ч. в сфере закупок. В отдельные периоды в целях минимизации последствий кризисных явлений в Федеральный закон № 44-ФЗ вносились изменения и дополнения, наделяющие стороны контракта правом отступать от некоторых установленных обязанностей и ограничений при заключении, исполнении и расторжении контракта.

ОСОБЕННОСТИ НОРМАТИВНОГО ПРАВОВОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ СФЕРЫ ЗАКУПОК В 2020 ГОДУ

Деятельность заказчиков и исполнителей в текущем году также отличается целым рядом существенных особенностей, что не могло не сказаться на подходах к корректировке и установлению правовых норм в сфере закупок.

С одной стороны, сохранились отдельные ранее выявленные проблемы правоприменения, требуют завершения запланированные мероприятия. В числе первоочередных задач, такие как:

  • оптимизация усложнённых процедур закупок, в т.ч. способов закупок;
  • уточнение требований к участникам закупок;
  • минимизация избыточных требований к формированию заявок;
  • внедрение электронного документооборота при исполнении контракта;
  • стандартизация информации о закупке, каталогизация товаров, работ, услуг и др.

В целях разрешения вышеуказанных вопросов Минфином России разработан и внесён в Правительство Российской Федерации законопроект, предусматривающий комплексную оптимизацию контрактной системы в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд (т.н. «оптимизационный» законопроект). Сведения о предстоящих новациях приведены на сайте ведомства.

Сохранились и факторы, обусловленные особенностями текущей деятельности, требующие отдельного урегулирования. В этой связи, в Федеральный закон № 44-ФЗ вносились изменения, обусловленные спецификой исполнения отдельных полномочий органов власти. В частности, Федеральным законом от 04.04.2020 № 107-ФЗ внесены изменения в статью 112 Федерального закона «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд», устанавливающие особенности отдельных закупок для обеспечения государственных нужд Республики Крым и города федерального значения Севастополя.

На федеральном уровне выделялись приоритетные задачи, требующие незамедлительного решения, в связи с чем, вносились изменения «общего» характера, затрагивающие основы «закупочного» законодательства. Так, в соответствии с Федеральным законом от 24.04.2020 № 124-ФЗ:

  • закрепляется единый срок вступления в силу поправок к Закону № 44-ФЗ в зависимости от даты их принятия (в случае принятия акта, предусматривающего внесение изменений, до 1 октября текущего года, он вступит в силу 1 января очередного года; в случает принятия после 1 октября – вступление в силу произойдёт 1 января года, следующего за очередным). Таким образом, все участники контрактной системы получают гарантированный срок на подготовку к новшествам в тех случаях, когда поправки вносят в части:
  • планирования;
  • способов закупок, в том числе введения новых;
  • контроля, мониторинга и аудита закупок;
  • с 1 января 2021 года вводится обязанность проверки комиссией юридических лиц на предмет привлечения к административной ответственности по ст. 19.28 КоАП в течение двух лет до подачи заявки.
С другой стороны, в текущем году на деятельность органов власти, как заказчиков, а также экономических субъектов, как исполнителей, существенное влияние оказала ситуация с распространением коронавирусной инфекции. Новые обстоятельства вызвали необходимость оперативной разработки предложений и внесения изменений в действующие нормативные правовые акты в сфере закупок и, в первую очередь, в Федеральный закон № 44-ФЗ и Федеральный закон № 223-ФЗ.

За период с 1 апреля по 1 июля текущего года в Федеральный закон № 44-ФЗ внесено несколько существенных изменений, «связанных» с коронавирусом COVID-19. Перечень нормативных правовых актов и краткое описание наиболее существенных корректировок приведены в таблице 1.

Таблица 1 - Сведения об основных корректировках Федерального закона № 44-ФЗ, «связанных» с коронавирусом COVID-19

Как свидетельствует анализ вышеперечисленных изменений, все они в основном были направлены на минимизацию рисков невыполнения принятых контрактных обязательств, расширение условий, способствующих своевременному исполнению заключённых контрактов, а также упрощение процедур госзакупок и облегчения доступа к ним. С определённой долей допущения можно сказать, что большая часть «проблемных» факторов и используемые подходы по их минимизации, в той или иной мере уже известны.

Вместе с тем, в текущем году проявилось несколько новых факторов, обусловленных особенностями деятельности в условиях пандемии. Рассмотрим более детально отдельные из них.

УЧЁТ ВЛИЯНИЯ ОБСТОЯТЕЛЬСТВ НЕПРЕОДОЛИМОЙ СИЛЫ

Постановлением Правительства РФ от 31.01.2020 № 66 коронавирусная инфекция (2019-nCoV) внесена в перечень заболеваний, представляющих опасность для окружающих. С 1 апреля т.г. случай распространения заболевания, представляющего опасность для окружающих, отнесён к чрезвычайным ситуациям.

Деятельность предприятий и организаций в условиях распространения коронавирусной инфекции подвергается существенному риску. Законодательно такая ситуация подпадает под действие статьи 401 Гражданского кодекса Российской Федерации (ГК РФ) и должна рассматриваться с точки зрения влияния обстоятельств непреодолимой силы.

Понятие непреодолимой силы содержится в п. 3 ст. 401 Гражданского кодекса Российской Федерации: под «непреодолимой силой» понимаются чрезвычайные и непредотвратимые при данных условиях обстоятельства (аналогичное определение содержится в подп. 1 п. 1 ст. 202 ГК РФ).

Непреодолимость силы характеризуется:

  • чрезвычайностью обстоятельства, отсутствием возможных факторов воздействия на неё;
  • непредотвратимостью, невозможностью ее предусмотреть и принять превентивные меры.

Распространение коронавирусной инфекции признано обстоятельством непреодолимой силы, поскольку оно имеет чрезвычайный и непредотвратимый характер. Совместная позиция трёх федеральных ведомств доведена до заинтересованных участников письмом Минфина России № 24-06-05/26578, МЧС России № 219-АГ-70, ФАС России № МЕ/28039/20 от 03.04.2020 «О позиции Минфина России, МЧС России, ФАС России об осуществлении закупок товара, работы, услуги для обеспечения государственных и муниципальных нужд в связи с распространением новой коронавирусной инфекции, вызванной 2019-nCoV».

В соответствии с действующим законодательством обстоятельства непреодолимой силы необходимо подтверждать документально.

При этом следует учитывать, что в числе общих федеральных мер поддержки предусмотрена возможность получения сертификата о форс-мажоре на бесплатной основе. Условия получения сертификата о форс-мажоре по внутрироссийским сделкам необходимо уточнять в региональной Торгово-промышленной палате (ТПП). Например, на уровне ТПП города Москвы организован сервис, позволяющий получить ответы на вопросы, обусловленные форс-мажором из-за коронавируса: Кроме того, там же описан алгоритм действий для получения заключения о форс-мажоре по внутрироссийским сделкам.

ТПП России свидетельствует обстоятельства форс-мажора в соответствии с условиями внешнеторговых сделок и международных договоров Российской Федерации.

Соответствующие разъяснения доведены письмом Торгово-промышленной палаты РФ от 26.03.2020 г. № ПР/0315 «Об организации работы по выдаче заключений об обстоятельствах непреодолимой силы по договорам, заключаемым между российскими субъектами предпринимательской деятельности, и связанных с такой выдачей консультаций, на бесплатной основе».

Кроме того, как показывает анализ отдельных вновь принимаемых документов, направленных на оказание поддержки в условиях пандемии, таким подтверждением может являться документально подтверждённое наступление обстоятельства непреодолимой силы, препятствующего исполнению соответствующих обязательств, в виде установления регионального (межмуниципального) и (или) местного уровня реагирования на чрезвычайную ситуацию, подтверждённого правовым актом органа государственной власти субъекта Российской Федерации и (или) органа местного самоуправления[2].

Вместе с тем, в данном случае целесообразно учитывать подход Верховного Суда Российской Федерации по толкованию понятия обстоятельств непреодолимой силы, состоящий в том, что распространение коронавируса не является универсальным обстоятельством непреодолимой силы. Нельзя признавать распространение коронавируса обстоятельством непреодолимой силы для всех, независимо от особенностей деятельности организации и региона, в котором она работает. Наличие обстоятельств непреодолимой силы нужно устанавливать для каждого конкретного дела[3].

 

Продолжение следует.

В следующей части мы рассмотрим новые особенности закупок у единственного поставщика, изменение формата взаимодействия участников закупок в ходе проведения, мониторинга и контроля закупочных процедур,  а также ряд иных особенностей осуществления закупок, обусловленных деятельностью в условиях пандемии.

 

[1] с материалами ежегодных исследований, проводимых специалистами Национального исследовательского университета «Высшая школа экономики», включая тексты национальных докладов «О практике осуществления закупок» за периоды 2014 -2019 годов, возможно ознакомиться по ссылке: https://fcs.hse.ru/research

[2] пункт 17 Правил предоставления иных межбюджетных трансфертов из федерального бюджета бюджетам субъектов Российской Федерации на реализацию мероприятий индивидуальных программ социально-экономического развития, утверждённые постановлением Правительства Российской Федерации от 06.07. 2020 г. № 993

[3] вопрос 7 Обзора по отдельным вопросам судебной практики, связанным с применением законодательства и мер по противодействию распространению на территории Российской Федерации новой коронавирусной инфекции (COVID-19) № 1, утв. Президиумом Верховного Суда РФ 21.04.2020

 

Свежий контент раз
в неделю
Подпишитесь, и мы будем присылать Вам письма
с новыми публикациями
Вступайте в клуб «Эксперт БФТ»!
Участники клуба получают специальные подарки и индивидуальные предложения
Клуб «Эксперт БФТ» в вашем смартфоне!
  • Быстрый доступ ко всем сервисам и разделам клуба
  • Оперативное оповещение о новых материалах