Концепция повышения эффективности бюджетных расходов: итоги реализации в 2019 году

← Назад к материалам

Автор

Елена Зенцова,

Заместитель директора ДМАиК

Время чтения: 22 минут

Нет времени читать?

В начале текущего года распоряжением Правительства Российской Федерации от 31.01.2019 № 117-р утверждена Концепция повышения эффективности бюджетных расходов в 2019 – 2024 годах. Документ принят в связи с истечением срока действия ранее действующего распоряжения Правительства РФ от 30.12.2013 № 2593-р «Об утверждении Программы повышения эффективности управления общественными (государственными и муниципальными) финансами на период до 2018 года».

В отличие от ранее утвержденных документов аналогичной направленности, принятая Концепция не фиксирует детальный перечень уже реализованных мер по соответствующему направлению и достигнутые за истекшие периоды результаты, а в значительной степени отражает новые подходы и механизмы оценки эффективности бюджетных расходов и использования бюджетных средств. Такой подход соответствует ориентации Минфина России на внедрение новых, ранее не используемых механизмов, позволяющих обеспечить более углубленный и комплексный анализ эффективности использования бюджетных ресурсов.

В ближайшее время в рубрике «Эксперт БФТ» планируется публикация серии экспертных материалов, сформированных по результатам анализа хода практической реализации Концепции ПЭБР в 2019 году. В рамках публикаций мы планируем сформировать сводный перечень утвержденных нормативных правовых и иных регулирующих актов по направлениям, освещенным в Концепции, а также прокомментировать общие итоги её реализации, в т. ч. применительно к деятельности субъектов Российской Федерации и муниципальных образований.

ДОЛГОСРОЧНАЯ СБАЛАНСИРОВАННОСТЬ И УСТОЙЧИВОСТЬ БЮДЖЕТОВ БЮДЖЕТНОЙ СИСТЕМЫ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

Финансовая устойчивость является одной из важнейшей характеристик государства как единой системы. Под «устойчивостью бюджета» понимается «состояние бюджета, при котором обеспечивается нормальное функционирование субъекта публичной власти, реализация всех закрепленных за ним полномочий на основе полного своевременного финансирования предусмотренных по бюджету расходов, включая погашение и обслуживание внутреннего и внешнего долга»[1].

Основное условие достижения финансовой устойчивости - сбалансированность объемов доходов и расходов бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, за счет которых обеспечиваются их бюджетная самостоятельность и платежеспособность каждого публично-территориального образования в частности и государства в целом.

В этой связи, обеспечение сбалансированности и устойчивости бюджетов является одной из актуальнейших задач, стоящих перед органами власти всех уровней. Как отражено в Основных направлениях бюджетной, налоговой и таможенно-тарифной политики на 2020 год и на плановый период 2021 и 2022 годов[2], утверждённых Минфином России, реализованные в 2014 - 2018 гг. меры по обеспечению сбалансированности бюджетов субъектов и ограничению роста их долга (вкл. соглашения о реструктуризации задолженности по бюджетным кредитам) принесли значительные результаты.

- государственный долг субъектов снизился до 2 206,3 млрд. рублей (25,3% налоговых и неналоговых доходов);

- консолидированные бюджеты субъектов впервые с 2007 года исполнены в 2018 году с внушительным профицитом (510,3 млрд. рублей).

По данным Минфина России[3] по состоянию на 1 ноября 2019 года совокупный объём государственного долга субъектов Российской Федерации составил 1 983, 7 млрд. рублей.

Продолжает сохраняться практика замещения дорогих банковских кредитов «дешевыми», предоставляемыми под минимальную ставку, бюджетными кредитами. Так, в структуре госдолга ровно половина (50%) приходится на бюджетные кредиты от других бюджетов бюджетной системы Российской Федерации. На долю государственных ценных бумаг приходится 28%, на кредиты от кредитных организаций – 18,8 %. Сведения об объёме и структуре государственного долга субъектов Российской Федерации и долга муниципальных образований на 1 ноября 2019 г. приведены в таблице 1.

Таблица 1 - Сведения об объёме и структуре государственного долга субъектов Российской Федерации и долга муниципальных образований на 1 ноября 2019 г.

№	Виды долговых обязательств	Объём, тыс. рублей	Доля, %
1	Государственные ценные бумаги	554 997 871,35	28,0
2	Кредиты от кредитных организаций, иностранных банков и международных финансовых организаций	372 608 444,74	18,8
3	Бюджетные кредиты от других бюджетов бюджетной системы Российской Федерации	990 650 804,68	50,0
4	Государственные гарантии	57 971 968,98	2,9
5	Иные долговые обязательства	7 452 702,82	0,3
6	Всего	1 983 681 792,57	100,0

Таким образом, несмотря на сохранение положительной тенденции по сокращению госдолга, его объём сохраняется на значительном уровне, что свидетельствует о необходимости продолжения работы по повышению устойчивости и обеспечению сбалансированности бюджетов.

В период до 2024 года к числу приоритетных направлений деятельности в этой сфере Минфином России отнесены три основных направления, а именно:

распространение практики применения «бюджетных правил» на субъекты Российской Федерации, доходная составляющая бюджета которых зависит от конъюнктурных доходов;
внедрение усовершенствованной системы оценки долговой устойчивости субъектов Российской Федерации и муниципальных образований (система ранжирования регионов по группам риска);
активизация практической работы по формированию бюджетного прогноза на всех уровнях бюджетной системы.

Исходя из сведений, имеющихся в открытых источниках, вопрос создания механизма распространения «бюджетных правил» на субъекты Российской Федерации, бюджеты которых зависят от конъюнктурных доходов, в настоящее время находится в стадии проработки.

Расширению практики формирования бюджетных прогнозов на всех уровнях бюджетной системы, несомненно, будет способствовать утверждение в текущем году Бюджетного прогноза Российской Федерации на период до 2036 года (утв. распоряжением Правительства РФ от 29.03.2019 № 558-р).

Напомним, что в соответствии со статьёй 170.1 Бюджетного кодекса Российской Федерации (далее – БК РФ), бюджетный прогноз субъекта Российской Федерации на долгосрочный период разрабатывается каждые шесть лет на двенадцать и более лет, а бюджетный прогноз муниципального образования разрабатывается каждые три года на шесть и более лет (в случае, если представительный орган муниципального образования принял решение о его формировании).

Порядок разработки и утверждения, период действия, а также к составу и содержанию бюджетного прогноза субъекта Российской Федерации и муниципального образования устанавливаются соответственно высшим исполнительным органом государственной власти субъекта Российской Федерации, местной администрацией с соблюдением требований БК РФ.

Следует учитывать, что на федеральном уровне в соответствующий документ в текущем году были внесены изменения. Так, в мае текущего года было утверждено постановление Правительства РФ от 18.05.2019 № 615 «О внесении изменений в некоторые акты Правительства Российской Федерации». Данный документ предусматривает также и внесение изменений в Правила разработки и утверждения бюджетного прогноза Российской Федерации на долгосрочный период, ранее утвержденные постановлением Правительства Российской Федерации от 31 августа 2015 г. № 914.

Наиболее значимые новации ожидают регионы в сфере оценки долговой устойчивости субъектов Российской Федерации и муниципальных образований. Как известно, в августе текущего года подписан Федеральный закон от 02.08.2019 № 278-ФЗ «О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации в целях совершенствования правового регулирования отношений в сфере государственных (муниципальных) заимствований, управления государственным (муниципальным) долгом и государственными финансовыми активами Российской Федерации и признании утратившим силу Федерального закона «Об особенностях эмиссии и обращения государственных и муниципальных ценных бумаг».

Внесенные изменения можно сгруппировать по шести направлениям, краткая характеристика новаций по которым приведена в таблице 2.

Таблица 2 – Обзор основных новаций, внесённых в Бюджетный кодекс Российской Федерации Федеральным законом от 02.08.2019 № 278-ФЗ

№	Наименование	Краткое описание изменений
1	Государственный (муниципальный) долг	1) установление единого подхода к классификации государственного (муниципального) долга на внешний и внутренний для всех публично-правовых образований, исходя из валюты долговых обязательств; 2) введение ряда новых норм, взаимоувязанных с новыми определениями внешнего/внутреннего долга; 3) дополнение статьи 101 «Управление государственным (муниципальным) долгом» соответствующим термином «Управление государственным и муниципальным долгом» для более корректного понимания осуществляемого процесса и единства правоприменения по этому вопросу; 4) установление нового определения реструктуризации государственного (муниципального) долга, основанное на толковании в международной практике.
2	Долговая устойчивость субъектов Российской Федерации и муниципальных образований	Предложено усовершенствовать систему оценки долговой устойчивости субъектов Российской Федерации и муниципальных образований путем: закрепления более широкого перечня показателей долговой устойчивости; пересмотра установленных пороговых значений применяемых показателей; введения правил классификации указанных публично-правовых образований по группам долговой устойчивости.
3	Эмиссия и обращение государственных (муниципальных) ценных бумаг	БК РФ дополнен новой главой 14.1. «Эмиссия и обращение государственных (муниципальных) ценных бумаг», в т.ч. содержащей положения в части: эмитентов и видов государственных и муниципальных ценных бумаг, их выпуска; валюты возникших в результате эмиссии обязательств; генеральных условий и условий эмиссии и обращения; отчета об итогах эмиссии; порядка раскрытия информации о государственных и муниципальных ценных бумагах; условий страхования ответственности эмитента и особенностей предоставления и исполнения государственных (муниципальных) гарантий в обеспечение исполнения обязательств эмитента.
4	Государственные (муниципальные) гарантии	1) закрепление в БК РФ единых подходов к порядку и условиям оказания государственной гарантийной поддержки; 2) оптимизация состава информации, включаемой в программы государственных и муниципальных гарантий; 3) устранение пробелов в правовом регулировании в части установления требований к программам государственных гарантий субъектов Российской Федерации и муниципальных гарантий.
5	Денежные обязательства перед Российской Федерацией	1) разграничение правового регулирования вопросов признания безнадежной к взысканию задолженности по платежам в бюджет и списания с учета задолженности по денежным обязательствам перед публично-правовым образованием; 2) изменения, уточняющие и конкретизирующие требования, предъявляемые к обеспечению исполнения обязательств заёмщика и к проведению оценки качества (надежности, ликвидности) предоставляемого им или третьим лицом обеспечения исполнения обязательств заёмщика; 3) устранение правового пробела в части определения денежных обязательств перед публично-правовым образованием; 4) установление единых подходов к условиям и порядку проведения реструктуризации задолженности.
6	Внешние долговые требования Российской Федерации	Введение новаций, обусловленных практикой реализации Указа Президента Российской Федерации от 20 апреля 2014 г. № 259, утвердившего Концепцию государственной политики Российской Федерации в сфере содействия международному развитию, в т.ч. в части предоставления кредитов на льготных условиях и др.

В числе новаций – дополнение БК РФ новой статьёй 107.1. «Оценка долговой устойчивости субъекта Российской Федерации (муниципального образования)», вступающей в действие с 1 января 2020 года.

С учетом внесённых изменений, начиная со следующего года, предусматривается осуществление оценки состояния долговой устойчивости субъектов Российской Федерации и муниципальных образований по установленному перечню показателей долговой устойчивости. При этом оценку в отношении субъектов Российской Федерации будет осуществлять Минфин России. Финансовые органы субъектов Российской Федерации, в свою очередь, будут оценивать состояние муниципальных образований.

В зависимости от состояния долговой устойчивости субъекты Российской Федерации (муниципальные образования) будут классифицированы Минфином России (финансовым органом субъекта Российской Федерации) по трём группам риска: заемщики с высоким, средним или низким уровнем долговой устойчивости

Критерии классификации субъектов по группа долговой устойчивости установлены вышеуказанной новой статьёй БК РФ и приведены в таблице 3.

Таблица 3 – Классификация субъектов по группа долговой устойчивости (ст. 107.1 БК РФ)

Показатель	Группа А (высокая долговая устойчивость)	Группа В (средняя долговая устойчивость)	Группа С (низкая долговая устойчивость)
Отношение объёма госдолга к объёму доходов бюджета (без учета безвозмездных поступлений)	< 50% / < 25 % - для высокодотационных субъектов	50 – 85 % / 25 – 45 % - для высокодотационных субъектов	> 85 % / > 45 % - для высокодотационных субъектов
Доля расходов на обслуживание госдолга субъекта в общем объёме расходов бюджета (за исключением объема расходов, осуществляемых за счет субвенций)	< 5 %	5 – 8 %	> 8 %
Отношение годовой суммы платежей по погашению и обслуживанию госдолга* к доходам бюджета (налоговым, неналоговым, дотациям)	< 13 %	13 – 18 %	> 18 %
	все показатели из группы A	все, кто не отнесен к группам А и С	не менее двух показателей из группы С
	субъект группы А	субъект группы В	субъект группы С
	переход из группы С в группу А не ранее, чем через три года после выхода из группы С

*по госдолгу, накопленному по состоянию на начало года

Классификация указанных публично-правовых образований по группам риска будет являться основанием для предъявления к ним, как заемщикам, требований различной степени «жесткости».

В таблице 4 приведен сводный перечень устанавливаемых БК РФ требований в зависимости от группы долговой устойчивости.

Таблица 4 – Требования к заемщикам в зависимости от группы долговой устойчивости

Требования к заемщикам	Группа А (высокая долговая устойчивость)	Группа В (средняя долговая устойчивость)	Группа С (низкая долговая устойчивость)
Разработка основных направлений долговой политики (ОНДП)	+	+	+
Представление проекта ОНДП в Минфин России, финорган субъекта РФ	-	+	+
Согласование программ заимствований и гарантий с Минфином России, финорганом субъекта РФ	-	+	+
Реализация плана восстановления платежеспособности	-	-	+
Рыночные заимствования на финансирование дефицита бюджета	+	+	-
Возможность получения льготных бюджетных кредитов	-	-	+

Субъекты Российской Федерации (муниципальные образования) с высоким уровнем долговой устойчивости будут освобождены от необходимости согласования с Минфином России (финансовым органом субъекта Российской Федерации) программ государственных (муниципальных) заимствований и гарантий.

На субъекты Российской Федерации (муниципальные образования), отнесенные к группе заемщиков со средним уровнем долговой устойчивости, будет налагаться обязанность согласования с соответствующим финансовым органом программ государственных (муниципальных) заимствований и гарантий, а также представления в этот орган проекта основных направлений долговой политики.

Субъекты Российской Федерации (муниципальные образования), отнесенные к группе заемщиков с низким уровнем долговой устойчивости, будут вправе осуществлять рыночные заимствования только в целях рефинансирования долга. Помимо обязанности согласования с Минфином России (финансовым органом субъекта Российской Федерации) программ государственных (муниципальных) заимствований и гарантий и представления проекта основных направлений долговой политики, на них также будет налагаться обязанность утверждения и реализации согласованного с Минфином России (финансовым органом субъекта Российской Федерации) плана восстановления платежеспособности.

Оценка долговой устойчивости субъекта Российской Федерации осуществляется Министерством финансов Российской Федерации в порядке, установленном Правительством Российской Федерации.

Оценка долговой устойчивости муниципального образования осуществляется финансовым органом субъекта Российской Федерации в порядке, установленном высшим исполнительным органом государственной власти субъекта Российской Федерации.

Следует отметить, что на дату написания обзора в открытом доступе отсутствовали сведения о разработке соответствующего проекта на федеральном уровне.

Анализ региональной базы нормативных правовых актов, утвержденных на региональном уровне, размещённых в СПС Консультант Плюс, свидетельствует о том, что по состоянию на 1 декабря 2019 года соответствующие порядки разработало и утвердило незначительное количество регионов, сведения которых публикуются в региональной базе СПС Консультант Плюс. Перечень утверждённых на уровне субъектов Российской Федерации нормативных правовых актов, регулирующих вопросы оценки долговой устойчивости муниципальных образований с 2020 года, приведён в таблице 5.

Таблица 5 – Перечень утверждённых на уровне субъектов Российской Федерации нормативных правовых актов, регулирующих вопросы оценки долговой устойчивости муниципальных образований с 2020 года[1]

Внесены дополнения в законы «О бюджетном процессе» / Положения о финансовом органе в части расширения полномочий			Разработан Порядок оценки долговой устойчивости муниципального образования
1	Архангельская область	Закон Архангельской области от 19.11.2019 N 178-12-ОЗ «О внесении изменений в областной закон «О бюджетном процессе Архангельской области»	1	Владимирская область	Постановление администрации Владимирской обл. от 25.11.2019 № 826 «О Порядке оценки долговой устойчивости муниципального образования Владимирской области»
2	Воронежская область	Закон Воронежской области от 27.11.2019 № 138-ОЗ «О внесении изменений в Закон Воронежской области «О бюджетном процессе в Воронежской области»	2	Волгоградская область	Постановление Администрации Волгоградской обл. от 28.10.2019 № 525-п «Об утверждении Порядка оценки долговой устойчивости муниципальных образований Волгоградской области»
3	Кировская область	Закон Кировской области от 11.10.2019 № 298-ЗО «О внесении изменений в Закон Кировской области «О бюджетном процессе в Кировской области»	х	х	х
4	Краснодарский край	Закон Краснодарского края от 08.10.2019 № 4105-КЗ «О внесении изменений в Закон Краснодарского края «О бюджетном процессе в Краснодарском крае»	х	х	х
5	Курская область	Постановление Губернатора Курской области от 11.09.2019 № 373-пг «О внесении изменений в Положение о комитете финансов Курской области»	х	х	х
6	Приморский край	Закон Приморского края от 01.11.2019 № 603-КЗ «О внесении изменений в Закон Приморского края «О бюджетном устройстве, бюджетном процессе и межбюджетных отношениях в Приморском крае»	х	х	х
7	Республика Карелия	Постановление Правительства РК от 08.10.2019 № 377-П «О внесении изменений в Положение о Министерстве финансов Республики Карелия»	х	х	х
8	Республика Татарстан	Закон РТ от 27.09.2019 № 71-ЗРТ «О внесении изменений в Бюджетный кодекс Республики Татарстан и статью 2 Закона Республики Татарстан «О внесении изменений в Бюджетный кодекс Республики Татарстан и признании утратившими силу отдельных положений актов бюджетного законодательства Республики Татарстан»	х	х	х
9	Саратовская область	Закон Саратовской области от 26.11.2019 № 116-ЗСО «О внесении изменений в Закон Саратовской области «О бюджетном процессе в Саратовской области»	х	х	х
10	Тамбовская область	Закон Тамбовской области от 24.10.2019 № 395-З «О внесении изменений в Закон Тамбовской области «О бюджетном устройстве и бюджетном процессе в Тамбовской области»	х	х	х
11	Тверская область	Закон Тверской области от 25.10.2019 № 58-ЗО «О внесении изменений в Закон Тверской области «О бюджетном процессе в Тверской области»	х	х	х
12	Хабаровский край	Постановление Правительства Хабаровского края от 21.11.2019 № 485-пр «О внесении изменений в Положение о министерстве финансов Хабаровского края, утвержденное постановлением Правительства Хабаровского края от 11 июля 2018 г. № 255-пр»	х	х	х
13	Челябинская область	Закон Челябинской области от 07.11.2019 № 34-ЗО «О внесении изменений в Закон Челябинской области «О бюджетном процессе в Челябинской области»	х	х	х

На уровне отдельных регионов рассмотрение проектов соответствующих нормативных правовых актов запланировано на 4 квартал т.г. (Республика Саха (Якутия), Ставропольский край, Хабаровский край).

В этой связи представляется, что в целях обеспечения возможности реализации новых норм БК РФ, значительная часть субъектов Российской Федерации должна будет активизировать и завершить работу по разработке и утверждению соответствующих нормативных правовых актов в начале 2020 года. Одним из факторов, способствующих активизации этой работы, может стать утверждение соответствующего порядка на федеральном уровне.

В следующей публикации экспертных материалов о ходе реализации в 2019 году Концепции повышения эффективности бюджетных расходов, утверждённой распоряжением Правительства Российской Федерации от 31.01.2019 № 117-р, планируется рассмотреть состояние работы по формированию системы управления налоговыми расходами.

[1] Источник: региональная база СПС КонсультантПлюс по состоянию на 01.12.2019 года.

Последние статьи автора

О переводе муниципальных программ на новую систему управления по аналогии с системой управления, реализуемой на федеральном уровне

О мерах по повышению уровня доверия к искусственному интеллекту

Свежий контент раз
в неделю

Подпишитесь, и мы будем присылать Вам письма
с новыми публикациями