Все чаще говорят, что роль гражданина в бюджетном процессе не должна ограничиваться уплатой налогов. И если раньше основной упор делался на открытость и доступность информации о бюджете, то сейчас просто знаний, куда и как расходуются бюджетные средства, уже недостаточно. Активно обсуждается тема инициативного бюджетирования.
Под инициативным бюджетированием понимается как участие граждан в определении приоритетов расходования — бюджетных средств путем выдвижения инициатив и последующем контроле за реализацией проектов, так и вся совокупность практик гражданского участия в бюджетном процессе. Внедрение этих механизмов дает определенные преимущества и гражданам, и органам власти (таблица). Но, несмотря на очевидные плюсы и положительную динамику количества и стоимости реализованных проектов, говорить о повсеместном распространении инициативного бюджетирования пока не приходится
Нерешенные вопросы
Прежде всего, это отсутствие комплексного правового регулирования. Несмотря на проводимую работу, на законодательном уровне до сих пор не закреплено определение понятия «инициативное бюджетирование».
Руководитель Центра инициативного бюджетирования НИФИ Минфина России В.В. Вагин в своих выступлениях регулярно подчеркивает важность включения данного понятия в законодательство о местном самоуправлении, а также учета в составе принципов бюджетной системы принципа гражданского участия.
Из-за отсутствия законодательно закрепленного понятия возникают сложности с оценкой эффективности реализации проектов ИБ, с распространением практики и вовлечением в неё новых регионов (многие считают, что уже реализуют проекты ИБ, имея в виду другие практики гражданского участия).
Негативно сказывается и отсутствие единой методологической базы. Назрела необходимость формирования на основе накопленного материала общих требований или методических рекомендаций по реализации проектов инициативного бюджетирования.
Еще одно направление, требующее развития, создание инфраструктуры. Речь идёт о региональных проектных центрах, системах информирования и обучения представителей органов власти, консультантов и граждан, т. е. мероприятиях, требующих дополнительного финансирования, что, несомненно, является препятствием для широкого применения практик ИБ.
Формальный подход в оценке тоже не способствует распространению ИБ. Обычно рассматривают количество и общую стоимость реализованных проектов, а эти показатели не в полной мере позволяют оценить эффективность применяемых механизмов. 10 проектов – это много или мало? На 10% больше, чем в прошлом году – это хорошо или несущественный темп роста?
Более объективными на данном этапе могут быть показатели охвата граждан практиками ИБ и доли бюджетных расходов, распределяемой с участием граждан. А тут не так всё радужно.
По результатам международного рейтинга «Индекс открытости бюджета- 2017» России удалось достичь неплохих результатов в части повышения открытости бюджетных данных: 72 балла против 43 баллов в среднем. Но уровень участия граждан оценивается невысоко: 13 пунктов из 100, что на 12 пунктов меньше, чем в 2015 году. Это показывает, что «традиционно» используемые механизмы (публичные слушания, деятельность общественных советов) не обеспечивают массовую вовлеченность населения в бюджетный процесс.
Таким образом, одним из основных нерешённых вопросов является создание доступной и востребованной площадки для обмена мнениями по вопросам распределения бюджетных средств между гражданами и органами власти.
Варианты взаимодействия органов власти и населения
1. Распределение части средств бюджета с помощью комиссии. Как правило, в такую комиссию входит 10-20 человек (граждане и представители органов власти), которые получают право на выдвижение инициатив. Члены комиссии выбираются по жребию или голосованием из предложенных кандидатур.
К плюсам можно отнести:
- оперативность: 10-20 человек быстрее и чаще можно собрать, участникам легче договориться;
- повышение качества: для комиссии зачастую проводится профильное обучение, что позволяет решать вопросы в дальнейшем на другом качественном уровне.
2. Собрания (сходы) граждан, в которых участвуют все желающие.
На собрании выдвигаются инициативы по решению наиболее актуальных проблем. Там же зачастую проходит обсуждение и голосование. В отдельных случаях на собрании отбираются востребованные инициативы, а итоговое голосование организуется на официальных сайтах органов власти в сети Интернет.
Преимущества такого варианта - широкий охват граждан и возможность живого диалога между органами власти и различными группами населения.
Но есть и недостатки. Во-первых, людей на собрание надо привлечь, в региональной практике были случаи, когда собрания отменялись из-за отсутствия кворума. Во-вторых, необходимо организовать модерацию, иначе конструктивного диалога не выйдет по причине низкой активности участников или слишком эмоционального, но непродуктивного обсуждения. Для всего этого нужны специалисты, занимающиеся вопросами ИБ.
3. Создание проектного офиса или рабочей группы. Консультанты выезжают на места, ведут там информационно-разъяснительную работу по вопросам основных принципов, этапов реализации проектов ИБ, организуют и модерируют собрания, готовят справочные материалы, проводят обучение.
Это помогает обеспечить плотное взаимодействие с населением, но встает вопрос поиска людей, имеющих необходимую квалификацию и готовых заниматься этой работой, а также ресурсов на обеспечение их деятельности.
Эти три варианта хороши в случае решения точечных вопросов, на финальной стадии принятия решения или при реализации проектов в населенных пунктах с небольшой численностью населения. В городах численность населения существенно больше, чем в поселениях, что затрудняет организацию собраний. Люди сильно разобщены, часто интересуются только проблемами своего внутригородского района. При этом остаются общегородские проблемы, затрагивающие всех. Это обусловило необходимость поиска альтернативного варианта взаимодействия органов власти и населения.
4. Таким вариантом стало использование информационных технологий. Специальный портал - востребованный инструмент во многих городах. Сравнительный анализ применяемых инструментов позволяет выделить следующие особенности. В ряде случаев для решения задач по инициативному бюджетированию используется функционал имеющегося сайта «Бюджет для граждан». В отдельном разделе организован прием инициатив, могут проводиться онлайн-голосования, а также представлена справочная информация.
В других случаях, специализированный портал для выявления и решения проблем, присущих конкретному публично-правовому образованию, позиционируется как место, где каждый житель имеет возможность стать активным участником улучшения города, населённого пункта. Пользователи могут предлагать свои идеи и решения, оценивать имеющиеся идеи, быть в курсе актуальных новостей.
В городах-миллионниках развитие ИБ в принципе невозможно без использования информационных технологий, поэтому их практический опыт значительно отличается от других регионов. Здесь, как правило, действуют сразу несколько сервисов, например, таких как:
- площадка для краудсорсинга, где граждане предлагают и обсуждают идеи в рамках тем, заданных властями;
- портал для проведения голосования по идеям, отобранным на площадке для краудсорсинга;
- специализированный сайт, созданный для учета жалоб и обращений граждан.
Сопровождение портала, как правило, обходится дешевле содержания проектного офиса. Возможности используемых портальных платформ позволяют поддерживать разнообразный функционал, который может применяться на всех этапах реализации проектов ИБ.
Таким образом, создание портала (или раздела на существующих официальных сайтах органов власти) как вариант взаимодействия органов власти и населения видится самым перспективным.
Что же мешает массовому распространению подобной практики?
Опыт специалистов Компании БФТ по разработке и внедрению инструментов, способствующих распространению лучшей практики участия граждан в бюджетных решениях, свидетельствует о том, прежде всего, это - отсутствие комплексного подхода.
В этой связи, при разработке решения, предлагаемого Компанией БФТ, были учтены существующие вызовы и проблематика при практической реализации практик участия граждан в определении приоритетов расходования бюджетных средств. В результате удалось создать решение (портал), объединяющее публично-правовые образования, расположенные на территории региона, позволяющее субъекту Российской Федерации обеспечить проведение единой политики и мониторинг по данному направлению, а органам местного самоуправления - возможность изучить подходы коллег к решению аналогичных управленческих задач и обмен лучшими практиками. Ниже приведено описание функционала портала «Решаем вместе», разработанного Компанией БФТ, и подходов, заложенных в основу его разработки.
Функционал портала
По-настоящему востребованными порталы станут, когда будут единым центром для обеспечения коммуникации между населением и органами власти. Базовая задача портала – дать пользователю представление о том, что такое инициативное бюджетирование, как работает механизм, какой порядок действий на различных этапах реализации проектов. Обязательное условие – предоставление полной и структурированной информации в доступной форме (схемы, рисунки и инфографика всегда воспринимаются легче большого массива текста). Две самые распространенные проблемы существующих порталов – недостаточность справочных материалов (представлен только вводный текст общего характера) и затрудненный поиск (нет специального раздела, содержание материалов не доступно без скачивания документа и т. д.).
Причем на этапе первоначального наполнения портала целесообразно привлечение специалистов-методологов, занимающихся вопросами ИБ. Это позволит решить задачи по формированию нормативно-методической базы ИБ в кратчайшие сроки и обеспечить единство принципов и подходов.
Вторая задача – сопровождение реализации проектов на всех этапах. Для ее решения портал должен обеспечить:
- сбор информации о проблемах, беспокоящих население: возможность предложения новой инициативы и поддержки уже существующей;
- проведение онлайн-голосований для выбора проектов на реализацию;
- размещение шаблонов необходимых документов;
- размещение сопутствующей информации – протоколы, контракты и т. д.;
- возможность контроля реализуемых проектов – размещение сведений об объекте на момент отбора, перечне работ, документах проекта, фотоотчетов с датой съемки, ведомостей по проектам и т. д.;
- наличие постоянной обратной связи органов власти с гражданами (как вариант, наличие форума).
Этот функционал будет полезен, как гражданам, так и представителям органов власти. Гражданам это позволяет сравнить проект, в котором они участвуют, с имеющимся опытом. Органы власти могут использовать полученную аналитику при планировании дальнейших мероприятий по развитию ИБ в регионе, для формирования текущей отчетности и т. д.
Портал с таким функционалом будет актуален как для крупного города, так и для субъекта Российской Федерации в целом, т. к. станет общей площадкой для всех муниципальных образований, что позволит проводить единую политику в части реализации проектов ИБ, а каждому муниципальному образованию использовать общие наработки с учетом региональной специфики. Именно на решение данных задач направлен созданный Компанией «Бюджетные и Финансовые Технологии» продукт по инициативному бюджетированию – портал «Решаем вместе».
Зарегистрироваться на портале может любой гражданин, в том числе через ЕСИА. После регистрации он может предложить инициативу, подать заявку на вступление в инициативную группу, либо проголосовать за проекты, которые прошли отбор. В целом портал «Решаем вместе» обеспечивает сопровождение полного цикла мероприятий инициативного бюджетирования: прием заявок, проведение голосований, формирование и выгрузку отчетов (в личном кабинете сотрудника органа власти представлена основная статистическая и аналитическая информация по инициативам и проектам).
Запуск портала «Решаем вместе» нацелен на достижение социальных, экономических и управленческих эффектов за счет предоставления гражданам возможности оказывать реальное влияние на решение наболевших и острых проблем. В результате растет уровень доверия граждан к органам власти, повышается качество выполняемых работ и зачастую снижается стоимость проектов, а главное – существенно повышается качество жизни. Как было отмечено, обычно имеющиеся порталы решают какую-то одну задачу (опросы, размещение нормативно-правовых актов и справочных материалов, аналог СМИ).
По-настоящему востребованными порталы станут, когда будут единым центром для обеспечения коммуникации между населением и органами власти. Базовая задача портала – дать пользователю представление о том, что такое инициативное бюджетирование, как работает механизм, какой порядок действий на различных этапах реализации проектов. Обязательное условие – предоставление полной и структурированной информации в доступной форме (схемы, рисунки и инфографика всегда воспринимаются легче большого массива текста). Две самые распространенные проблемы существующих порталов – недостаточность справочных материалов (представлен только вводный текст общего характера) и затрудненный поиск (нет специального раздела, содержание материалов не доступно без скачивания документа и т. д.).
Причем на этапе первоначального наполнения портала целесообразно привлечение специалистов-методологов, занимающихся вопросами ИБ. Это позволит решить задачи по формированию нормативно-методической базы ИБ в кратчайшие сроки и обеспечить единство принципов и подходов.
Вторая задача – сопровождение реализации проектов на всех этапах. Для ее решения портал должен обеспечить:
- сбор информации о проблемах, беспокоящих население: возможность предложения новой инициативы и поддержки уже существующей;
- проведение онлайн-голосований для выбора проектов на реализацию;
- размещение шаблонов необходимых документов;
- размещение сопутствующей информации – протоколы, контракты и т. д.;
- возможность контроля реализуемых проектов – размещение сведений об объекте на момент отбора, перечне работ, документах проекта, фотоотчетов с датой съемки, ведомостей по проектам и т. д.;
- наличие постоянной обратной связи органов власти с гражданами (как вариант, наличие форума).
Этот функционал будет полезен, как гражданам, так и представителям органов власти. Гражданам это позволяет сравнить проект, в котором они участвуют, с имеющимся опытом. Органы власти могут использовать полученную аналитику при планировании дальнейших мероприятий по развитию ИБ в регионе, для формирования текущей отчетности и т. д.
Портал с таким функционалом будет актуален как для крупного города, так и для субъекта Российской Федерации в целом, т. к. станет общей площадкой для всех муниципальных образований, что позволит проводить единую политику в части реализации проектов ИБ, а каждому муниципальному образованию использовать общие наработки с учетом региональной специфики. Именно на решение данных задач направлен созданный Компанией «Бюджетные и Финансовые Технологии» продукт по инициативному бюджетированию – портал «Решаем вместе».
Функционал портала
Отношение властей. Повышение заинтересованности возможно через включение в показатели оценки эффективности деятельности органов власти такого показателя как «доля вовлечение жителей региона/муниципального образования в обсуждение и реализацию проектов инициативного бюджетирования».
Учет специфики региона. Важно применение тех механизмов, которые наиболее эффективны на той или иной территории: собрания в сельских поселениях, онлайн-инструменты в крупных населенных пунктах и т. д.
Наличие методологической и нормативно-правовой базы. Внедряемая практика инициативного бюджетирования должна быть прозрачной, понятной для широкого круга граждан и устанавливать единые правила для всех. Наличие площадки для диалога между органами власти и населением. Это необходимо для повышения уровня доверия населения к действиям органов власти (прежде всего, за счёт увеличения прозрачности управленческих решений чиновников), для повышения бюджетной грамотности граждан (изучение справочных материалов по теме). В качестве такой площадки может выступать специальный портал или раздел официального сайта органов власти.
Наличие комплексного сопровождения. Если не регулировать и не сопровождать процесс работы с населением, то он изживет сам себя. Эффективная реализация проектов инициативного бюджетирования возможна только при наличии постоянной обратной связи, как со стороны органов власти, так и со стороны населения. Важно донести до граждан мысль, что инициативное бюджетирование – это не участие в реализации одного самого злободневного проекта, а постоянная совместная работа по развитию территории.
Только при учете обозначенных факторов, можно рассчитывать на положительные эффекты от реализации проектов инициативного бюджетирования.
Источник публикации: официальный сайт журнала «Бюджет».