Журнал «Бюджет» №3, 2020. «О ходе создания системы контроля, учета, и оценки эффективности налоговых расходов»

Елена Викторовна ЗЕНЦОВА, 
заместитель директора Департамента методологии, анализа и консалтинга Компании БФТ

Мы продолжаем публикацию материалов о ходе реализации Концепции повышения эффективности бюджетных расходов, утвержденной распоряжением Правительства Российской Федерации от 31.01.2019 № 117-р. Сегодняшний обзор посвящен анализу мероприятий, осуществлённых в рамках формирования системы управления налоговыми расходами.

ПРЕДЫСТОРИЯ ВОПРОСА

Меры государственной поддержки физическим и юридическим лицам в соответствии с приоритетами социально-экономической политики могут быть реализованы с использованием разных методов стимулирования. Существует два основных метода экономического стимулирования субъектов хозяйствования к поведению определенного типа:

• субсидирование – целевое финансирование определенных программ и мероприятий за счет средств бюджета;
• установление налоговых льгот и иных преференций – сознательное сокращение доходной части бюджета с целью поощрения социально полезной деятельности.

По мнению экспертов, оба эти метода демонстрируют одинаковую эффективность. Однако, с точки зрения оценки результативности и эффективности использования  выделяемых бюджетных ресурсов, при применении второго метода до недавнего времени было достаточно затруднительно получить объективное представление об использовании бюджетных ресурсов, отвлекаемых в виде налоговых льгот и преференций (т.н. «налоговых расходов»).

И в первую очередь, это было обусловлено тем, что налоговые расходы не являлись объектом бюджетного контроля. Отсутствие отдельного учета налоговых расходов приводит к недооценке объёма ресурсов, направляемых на достижение тех или иных целей социально-экономической политики. В свою очередь, это затрудняет принятие решений о выборе наиболее оптимального способа их достижения и направлений корректировки проводимой бюджетной и налоговой политики.

Ø    Под налоговыми расходами понимаются выпадающие доходы бюджета, обусловленные налоговыми льготами, освобождениями и иными преференциями по налогам, сборам и таможенным платежам, предусмотренными в качестве мер государственной поддержки в соответствии с целями государственных программ и (или) целями социально-экономической политики, не входящими в государственные программы.

В целях изменения сложившейся ситуации было принято решение о создании системы мониторинга и управления налоговыми расходами бюджетов бюджетной системы Российской Федерации. Начиная с 2015 года, осуществляется регулярный сбор и систематизация информации о характеристиках налоговых льгот, освобождений и иных преференций, установленных федеральным и региональным законодательством, формирование реестра налоговых льгот, а также проведение анализа объёмов выпадающих доходов бюджетов по отдельным видам налогов. 

В июле 2018 года Минфином России была официально представлена методика оценки эффективности региональных налоговых льгот. Её разработка осуществлялась с учетом предложений субъектов Российской Федерации (по данным Минфина России предложения поступили из 83 регионов, из них 7 - без замечаний). Система оценки эффективности налоговых расходов в пилотном формате была апробирована в 72 регионах[1]. В том же году, в состав Основных направлений бюджетной, налоговой и таможенно-тарифной политики включено Приложение 1 «Налоговые расходы Российской Федерации 2015 – 2021», представляющее собой отчет с описанием и стоимостной оценкой налоговых расходов бюджетов бюджетной системы Российской Федерации.

Результаты анализа предоставляемых налоговых льгот и преференций свидетельствуют о существенности объёмов ресурсов, недополучаемых бюджетами бюджетной системы. Так, в 2019 году действовало более 3,5 тысяч налоговых льгот и преференций, установленных на федеральном и региональном уровнях. Их общий объем составлял более 4,5 трлн. рублей[2]. За последние 5 лет только на федеральном уровне было предоставлено около 100 новых льгот, выпадающие доходы по которым к 2019 году превысили 1 трлн. рублей.

В этой связи настройка эффективной системы мониторинга, оценки и управления эффективностью налоговых расходов сохраняет свою актуальность, как на текущий момент, так и на последующие периоды.

ПРИНЦИПЫ ФОРМИРОВАНИЯ СИСТЕМЫ УПРАВЛЕНИЯ НАЛОГОВЫМИ РАСХОДАМИ

Итоги проведённой комплексной работы по выработке подходов к созданию системы управления налоговыми расходами нашли отражение в Концепции повышения эффективности бюджетных расходов, утвержденной распоряжением Правительства Российской Федерации от 31.01.2019 № 117-р.

Концепцией повышения эффективности бюджетных расходов предусмотрено три основных этапа формирования системы управления налоговыми расходами, в т.ч. законодательное закрепление понятия «налоговые расходы» и необходимости их оценки, установление единых методологических подходов для всех публично-правовых образований, утверждение порядка формирования перечня налоговых расходов и проведения оценки их объемов и эффективности.

К настоящему времени на федеральном уровне практически сформирована нормативная правовая база, регулирующая вопросы управления налоговыми расходами. Так, принятие Федерального закона от 25.12.2018 № 494-ФЗ «О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации» законодательно закрепило в бюджетном законодательстве обязанность по формированию перечня и проведению оценки налоговых расходов (БК РФ дополнен новой статьёй 174.3).

С апреля по октябрь 2019 года на федеральном уровне обеспечено утверждение пакета «обеспечивающих» нормативных правовых и иных актов по регулированию системы управления налоговыми расходами. Их перечень и реквизиты приведены на рисунке ниже.

Следует отметить, что проведение оценки на региональном и муниципальном уровнях (см. Постановление № 796[3]) должно осуществляться на основе тех же принципов, которые установлены для федерального уровня. Это полностью соответствует изначально декларируемым при разработке системы управления налоговыми расходами подходам по обеспечению единства методологии.

Внедрение системного подхода к оценке налоговых расходов бюджетов основано на вовлечении в проведение этой работы органов власти всех уровней, располагающих сведениями, имеющими отношение к решению задачи. Общая схема взаимодействия при проведении оценки эффективности налоговых расходов субъектов Российской Федерации, предусмотренная первоначальной редакцией Постановления № 796, приведена на рисунке ниже.

Постановление № 796 вступило в силу с 3 июля 2019 года (в отношении муниципальных образований его нормы должны применяться с 01 января 2020 года). Перечень элементов, подлежащих утверждению на уровне субъектов РФ и муниципальных образований, в целях создания системы управления налоговыми расходами, достаточно велик (см. ниже таблицу 1) и, по сути, требует полной переработки существующей нормативной правовой базы.

Таблица 1.
Перечень элементов, подлежащих утверждению на уровне субъектов РФ и муниципальных образований, в целях создания системы управления налоговыми расходами

№	Наименование	Основание разработки	Уровень утверждения
1	Перечень налоговых расходов	п.1 ст. 174.3    БК РФ	Орган, установленный  Порядком формирования перечня налоговых расходов (на федеральном уровне – Минфин России)
2	Порядок формирования перечня налоговых расходов	п.1 ст. 174.3  БК РФ	Высший исполнительный орган государственной власти субъекта РФ, местная администрация
3	Правила формирования информации о нормативных, целевых и фискальных характеристиках налоговых расходов	п.3 Общих требований, утв. ПП РФ № 796	Высший исполнительный орган государственной власти субъекта РФ, местная администрация
4	Порядок оценки налоговых расходов (с учетом требований, установленных Постановлением Правительства РФ от 22.06.2019 № 796)	п.2 ст. 174.3     БК РФ	Высший исполнительный орган государственной власти субъекта РФ, местная администрация
5	Порядок обобщения результатов оценки эффективности налоговых расходов, осуществляемой кураторами налоговых расходов	п.3 Общих требований, утв. ПП РФ № 796	Высший исполнительный орган государственной власти субъекта РФ, местная администрация

Таким образом, во второй половине 2019 года на уровне субъектов Российской Федерации должна была быть проведена актуализация ранее утверждённых нормативных правовых актов.  

Как показывает оперативный анализ сведений, размещенных в СПС КонсультантПлюс по состоянию на 01.02.2020 года, актуализация нормативной правовой базы проведена подавляющим большинством регионов в период с октября по ноябрь 2019 года. Отдельные из субъектов РФ утвердили соответствующие акты в январе 2020 года. Как правило, регионы стремились оптимизировать количество утверждаемых документов и ориентировались на документ, утверждённый на федеральном уровне. 

Одной из первостепенных задач 2019 года являлось формирование перечня налоговых расходов с закреплением соответствующих кураторов, которые, в свою очередь, должны были утвердить методики оценки налоговых расходов. В ряде регионов такие методики были утверждены уже в декабре истекшего года[4].

Куратор налогового расхода - орган исполнительной власти субъекта РФ (местная администрация), ответственный за достижение соответствующих налоговому расходу субъекта РФ  (муниципального образования) целей государственной программы субъекта РФ (муниципальной программы) и (или) целей социально-экономической политики, не относящихся к государственным программам.

Не менее важным направлением работы, на наш взгляд, должна была стать деятельность по оказанию методической помощи муниципальным образованиям, расположенным на территории субъекта РФ. Новые положения законодательства довольно сложны, их отработка требует проведения дополнительной аналитической работы, которая, в силу объективных и субъективных причин, не всегда может быть качественно реализована на муниципальном уровне. Кроме того, Постановление № 796 содержит прямую рекомендацию в адрес органов государственной власти субъектов Российской Федерации о предоставлении разъяснений органам местного самоуправления по вопросам оценки эффективности налоговых расходов муниципальных образований (п.7 Общих требований). 

ОСНОВНЫЕ УЧАСТНИКИ ПРОЦЕССА ОЦЕНКИ ЭФФЕКТИВНОСТИ НАЛОГОВЫХ РАСХОДОВ

Согласно установленным требованиям, оценка эффективности налоговых расходов должна осуществляться кураторами налоговых расходов (далее – куратор НР). Анализ нормативных правовых актов, регулирующих деятельность кураторов НР на федеральном уровне[5], позволяет сделать вывод об обширности и разностороннем характере полномочий кураторов (соответствующие сведения приведены в таблице 2).

Таблица 2. 
Перечень и структура полномочий  куратора налоговых расходов федерального уровня (ПП РФ № 439 от 12.04.2019)

«Регулирующая» функция		Полномочия  по оценке эффективности НР		Взаимодействие с Минфином России
1	Утверждение методик оценки эффективности налоговых расходов	1	Формирование паспорта налоговых расходов (НР)	1	Рассмотрение проекта перечня НР, полученного от Минфина России (ежегодно (до 10.04))
2	Согласование методик с: ·   Минфином России  ·   Минэкономразвития России	2	Осуществление оценки эффективности налоговых расходов по направлениям: ·   целесообразность НР ·   результативность НР	2	Направление замечаний и предложений по уточнению перечня НР (при наличии)
3	Ежегодное утверждение (изменение) методик по новым налоговым расходам (до 01 октября текущего года)	3	Направление результатов оценки в Минфин России, в т.ч. формулирование выводов о: -      достижении целевых характеристик НР -      вкладе НР в достижение целей СЭР -      наличии либо отсутствии более результативных  альтернативных механизмах достижения цели	3	Участие в согласительных совещаниях, проводимых на уровне Правительства Российской Федерации (при наличии разногласий по перечню НР)
	Х	4	Направление актуальной информации в Минфин России в случае внесения изменений в перечень ГП РФ, их структурные элементы и (или) в случае изменения полномочий ФОИВ (не позднее 10 рабочих дней со дня внесения изменений)	4	Направление в Минфин России: ·   паспорта НР ·   результатов оценки эффективности НР ·   рекомендаций о необходимости     сохранения (уточнения, отмены) предоставленных льгот      (ежегодно (до 15.12))
	Х		Х	5	Направление уточненных данных (при наличии) (ежегодно (до 01.03))

Как видно, к полномочиям кураторов-ФОИВ, помимо непосредственного проведения оценки эффективности налоговых расходов, отнесено достаточно много иных функций. И если в отношении кураторов НР - ФОИВ, сомнений в части эффективной организации осуществления соответствующих полномочий не возникает, то организация аналогичной работы кураторами НР на региональном и муниципальном уровне, на наш взгляд, потребует более пристального внимания.

В целях оказания методической поддержки, Минфин России письмом от 24 сентября 2019 г. № 15-07-06/73914 довёл для возможного использования в работе выдержки из разъяснений по применению положений Постановления № 439, подготовленных для использования кураторами НР федерального уровня. В данном случае важно, чтобы о наличии этих разъяснений были проинформированы все кураторы налоговых расходов регионального и муниципального уровня.

Общие требования, утверждённые Постановлением № 796, предусматривают проведение оценки эффективности налоговых расходов по двум направлениям - целесообразность и результативность. При этом важно учитывать, что в свете новых подходов, помимо достаточно «традиционной» оценки совокупного бюджетного эффекта (самоокупаемости), должен проводиться анализ результативности применения альтернативных механизмов достижения целей, сравнительный анализ различных видов льгот. Иными словами, анализ должен быть более глубоким и комплексным, чем это было ранее.

Кроме того, новые требования предусматривают использование различных механизмов оценки в отношении отдельных категорий налоговых расходов, учитывающих их специфику. В этих целях налоговые расходы структурированы в разрезе трёх целевых категорий - социальные, стимулирующие и технические налоговые расходы.

Возможно, учитывая именно эти факторы, при внесении в конце декабря 2019 года изменений в Постановление № 439[6],  на федеральном уровне было расширено число участников процесса оценки налоговых расходов, и в процесс оценки введён соисполнитель куратора налогового расхода с установлением соответствующих полномочий.

Соисполнитель куратора налогового расхода - федеральный орган исполнительной власти (иной федеральный государственный орган, организация), ответственный в соответствии с полномочиями, установленными нормативными правовыми актами Российской Федерации, за реализацию мероприятий, связанных с осуществлением налоговых расходов Российской Федерации в рамках государственных программ Российской Федерации и (или) непрограммных направлений деятельности, и участвующий совместно с куратором налоговых расходов в проведении оценки налоговых расходов Российской Федерации в соответствии с установленными полномочиями.

Сводные сведения о полномочиях соисполнителя куратора налогового расхода приведены в таблице 3.

Таблица 3.
Перечень и структура полномочий соисполнителя куратора налоговых расходов федерального уровня
(ПП РФ № 439 от 12.04.2019 в ред. ПП РФ № 1918 от 27.12.2019)

Взаимодействие с куратором НР		Полномочия  по оценке эффективности НР		«Регулирующая» функция
1	Представление куратору налоговых расходов: ·   информации для оценки НР (данные статистической отчетности, иные сведения, необходимые для проведения оценки) ·   предложений для включения в проекты методик оценки эффективности НР (в пределах полномочий)	1	Осуществление оценки эффективности НР в пределах полномочий, определенных методикой оценки эффективности налоговых расходов Российской Федерации	1	Согласование Методики оценки эффективности НР РФ, по которым проводится сводная оценка эффективности НР РФ, при её утверждении куратором
	Х	2	Направление результатов оценки эффективности НР РФ куратору налоговых расходов, осуществляющему сводную оценку эффективности НР РФ (ежегодно (не позднее 01.12))		Х
	Х	3	Направление уточненных данных (при наличии) (ежегодно (до 15.02))		Х

Следует отметить, что на дату утверждения Постановления № 1918 аналогичных изменений по корректировке Постановления № 796, утверждающего Общие требования к оценке налоговых расходов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований, на федеральном уровне внесено не было. Однако, учитывая все обстоятельства, представляется, что соответствующие корректировки будут также внесены и в этот документ.

ПОЛНОМОЧИЯ ФИНАНСОВЫХ ОРГАНОВ

Действующее законодательство отводит Минфину России особую роль в процессе  мониторинга и оценки эффективности налоговых расходов. Так, анализ норм Постановления № 439 свидетельствует о том, что помимо регулирующих и методических функций, к полномочиям Минфина России в целях оценки налоговых расходов Российской Федерации отнесён и широкий круг иных полномочий (см. рисунок). Результат исполнения одних из них является основой для последующей деятельности кураторов НР, а других - позволяет сделать выводы об итогах работы по оценке эффективности налоговых расходов в целом и принять соответствующие управленческие решения.

Как показывает практика, на региональном уровне в большинстве случаев деятельность по оценке эффективности налоговых расходов также «курируют» и организуют финансовые органы. Однако схема может быть и иной. Организаторами этой работы могут являться органы, осуществляющие реализацию государственной политики в сфере социально-экономического развития. В этом случае, при формировании региональной и (или) муниципальной системы управления налоговыми расходами, на наш взгляд, рационально сохранить возможность непосредственного участия финансовых органов в анализе результатов оценки, проводимой кураторами налоговых расходов и принятии решений о необходимости сохранения (уточнения, отмены) предоставляемых льгот и преференций.

Данный вывод обусловлен, прежде всего, тем, что результаты оценки налоговых расходов учитываются при формировании основных направлений бюджетной и налоговой политики, составлении бюджетных проектировок, оценке эффективности реализации государственных (муниципальных) программ. Кроме того, система управления налоговыми расходами рассматривается Минфином России как один из элементов регулирования межбюджетных отношений. Утверждённое в конце декабря 2019 года Постановление № 1950[7] предусматривает обязательное включение в перечень обязательств, устанавливаемых при подписании соглашения с субъектом РФ, получающим дотацию на выравнивание бюджетной обеспеченности, требований по обеспечению проведения оценки эффективности налоговых льгот в соответствии с Постановлением № 796 и соблюдению ряда взаимосвязанных показателей.

ПЕРСПЕКТИВЫ 2020 ГОДА

Как отмечалось выше, в декабре 2019 года Постановлением № 1918 в ряд нормативных правовых актов Правительства Российской Федерации были внесены изменения по вопросам оценки налоговых расходов Российской Федерации.

Помимо расширения состава участников оценки эффективности налоговых расходов, не менее значимым с точки зрения практического применения является то, что основные параметры, характеризующие налоговые расходы, включены в государственные программы Российской Федерации (далее – ГП РФ). Урегулирован и один из наиболее «проблемных» вопросов – ситуация, когда налоговые расходы «соответствуют» целям нескольких государственных программ или целям социально-экономического развития. В отношении таких налоговых расходов предусмотрено осуществление сводной оценки эффективности. Принципиальным новшеством является введение на федеральном уровне относительного критерия для принятия решения об обязательности утверждения методик  оценки и проведения оценки эффективности налоговых расходов.

---

[1] Минфин России / Пресс-центр / В Минфине России состоялось расширенное заседание коллегии Министерства об установлении системы учета налоговых расходов в бюджетном процессе.

[2] Основные направления бюджетной, налоговой и таможенно-тарифной политики на 2020 год и плановый период 2021 и 2022 годов.

[3] Постановление Правительства Российской Федерации от 22.06.2019 № 796 «Об общих требованиях к оценке налоговых расходов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований» (далее - Постановление № 796, ПП РФ № 796).

[4] Приказ Министерства ЖКХиЭ Новосибирской области от 20.12.2019 № 242 «Об утверждении методики оценки эффективности налогового расхода Новосибирской области газораспределительным организациям»; Приказ Минпромторга Новосибирской области от 17.12.2019 № 410 «Об утверждении методики оценки эффективности налоговых расходов Новосибирской области для субъектов деятельности в сфере промышленности».

[5] Постановление Правительства РФ от 12.04.2019 № 439 «Об утверждении Правил формирования перечня налоговых расходов Российской Федерации и оценки налоговых расходов Российской Федерации» (далее – Постановление № 439, ПП РФ № 439).

[6] Постановление Правительства РФ от 27.12.2019 № 1918 «О внесении изменений в некоторые акты Правительства Российской Федерации по вопросам оценки налоговых расходов Российской Федерации» (далее – Постановление № 1918).

[7] Постановление Правительства Российской Федерации от 31.12.2019 № 1950 «О соглашениях, которые предусматривают меры по социально-экономическому развитию и оздоровлению государственных финансов субъектов Российской Федерации» (далее – Постановление № 1950).