Развитие цифровой среды госуправления позволяет Минфину России внедрять механизмы финансового контроля, обеспечивающие более качественное планирование и реализацию контрольных мероприятий, оптимизацию трудозатрат «внутренних» контролеров.
Первые результаты этой работы свидетельствуют об актуальности формирования аналогичных подходов к автоматизации и цифровизации всей системы госфинконтроля, включая внешний аудит и деятельность контрольно-счетных органов (КСО). В статье, подготовленной Еленой Зенцовой, заместителем директора департамента методологии, анализа и консалтинга БФТ-Холдинга, для журнала «Бюджет», приведен обзор ситуации в этой сфере, а также описание функциональных возможностей инструментария, используемого в практической деятельности КСО.
Особенности правового регулирования
Действующим законодательством полномочия по образованию органа внешнего государственного финансового контроля (контрольно-счетного органа) субъекта РФ, муниципального образования возложены на представительные органы власти соответствующих публично-правовых образований. Контрольно-счетные органы (далее – КСО) обладают организационной и функциональной независимостью и осуществляют свою деятельность самостоятельно, что способствует созданию индивидуальных систем управления контрольной деятельностью и, соответственно, использованию инструментов осуществления контроля с разной степенью автоматизации.
По данным российских исследователей, по состоянию на 1 января 2023 года количество действующих КСО составляло на уровне субъектов РФ 86 ед. с численностью инспекторского и ревизорского состава 3762 чел., муниципальных образований – 2190 ед. с численностью соответствующих специалистов 6777 чел. Это существенно превышает численность сотрудников федеральных структур. Так, на аналогичную дату в составе Счетной палаты Российской Федерации соответствующую деятельность осуществляли 579 человек, Федерального казначейства – 1874 человека в составе 86 ТОФК.
При этом, как отмечает автор исследования (Лукашов А.И., РЭУ им. Г.В. Плеханова), результаты которого опубликованы в истекшем году: «…в 2019 г. только 14 контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации имели собственные информационные системы, а удаленный доступ к информационным системам финансовых органов – 34 КСО. Можно предположить, что ситуация в настоящее время изменилась в лучшую сторону. Вместе с тем анализ информации, размещенной на официальных сайтах КСО, расположенных в центрах федеральных округов, свидетельствует как о наличии, так и об отсутствии собственных информационных систем».
Во многом возникновению такой ситуации способствовало отсутствие законодательного закрепления требований о необходимости использования информационных систем и (или) цифровых платформ при осуществлении внешнего госфинконтроля. Следует отметить, что «базовые» нормативные правовые акты, действующие на момент подготовки настоящей статьи, по-прежнему не содержат таких понятий, как «цифровой контроль», «цифровой аудит», а также норм, устанавливающих обязанности по их проведению либо регламентирующих соответствующий порядок.
Несмотря на это, в рамках действующих требований законодательства возможно и, на наш взгляд, необходимо проведение модернизации текущей деятельности сотрудников КСО на базе использования специализированных цифровых решений при проведении контрольных и экспертно-аналитических мероприятий. Вескими основаниями для проведения этой работы являются как положительные эффекты, получаемые в результате внедрения цифровых технологий (в их числе – кратное сокращение временных и трудовых затрат, повышение прозрачности, качества и точности данных), так и характер проводимых на федеральном уровне мер по построению новой эффективной системы государственного контроля. Например, обязательность учета Общих требований, утвержденных Счетной палатой Российской Федерации, при разработке стандартов внешнего государственного и муниципального финансового контроля способствует унификации и оптимизации «контрольных» процессов в целом и, соответственно, повышению возможности их автоматизации на всех уровнях.
Федеральный опыт
Анализ сведений о ходе и результатах автоматизации и цифровизации деятельности Счетной палаты Российской Федерации, размещенных в открытом доступе, свидетельствует о том, что на федеральном уровне внедрение информационных технологий в деятельность органа внешнего государственного аудита (контроля) осуществлялось на поэтапной основе. Ключевые направления этой деятельности закреплены в Концепции цифровизации Счетной палаты Российской Федерации, которая утверждена 18 октября 2019 года, и Стратегии развития Счетной палаты Российской Федерации на 2018–2024 годы.
Изначально на уровне ведомства проводилась работа по созданию информационных систем для решения отдельных задач при проведении контрольных и экспертно-аналитических мероприятий. В числе более 100 реализованных решений использовались системы, обеспечивающие сбор и визуализацию информации о контрольных мероприятиях, взаимодействие между структурными подразделениями, системы анализа и обработки информации.
В конце 2022 года, после разработки и внедрения на протяжении нескольких лет запущена в полномасштабную промышленную эксплуатацию цифровая платформа Счетной палаты Российской Федерации («Цифровой инспектор»), которая, как отмечают эксперты, покрывает значительный объем операционной деятельности, включая работу над созданием документов, согласование и рассмотрение проекта документа и материалов к нему, подготовку предложений, замечаний, промежуточных и итоговых документов, поручений, аналитических материалов, отчетности, ведение календаря и др.
Впоследствии ведомством выполнена модернизация комплекса программных средств, входящих в цифровую платформу, что позволило повысить степень автоматизации проведения аудиторских процедур в целом, а также перейти к следующему этапу использования цифровых технологий. В их основе – использование данных, создание специализированных решений, предназначенных для автоматического поиска рисков нарушений, в том числе за счет внедрения технологий искусственного интеллекта, развитие компетенций сотрудников по использованию современных инструментов анализа и контроля.
В этой связи существенным преимуществом тех КСО, которые в текущий момент стоят перед выбором варианта автоматизации и (или) цифровой трансформации операционной деятельности, является возможность анализа накопленного как на федеральном, так и на региональном уровнях опыта практической деятельности, использование эффективных решений, в наибольшей степени позволяющих учесть специфику организации деятельности КСО конкретного публично-правового образования.
Новые подходы – новые инструменты
Одним из инструментов, который позволяет осуществить автоматизацию процессов внешнего государственного (муниципального) финансового контроля (далее – Г(М)ФК), является решение «БФТ.Бюджетный контроль» (далее – программный комплекс, БФТ.БК). БФТ.БК обеспечивает возможность осуществления сотрудниками органов внешнего Г(М)ФК полного процессного цикла финконтроля в рамках предусмотренных законодательством полномочий: «Планирование мероприятий – планирование трудовых ресурсов – подготовка к проведению – проведение и оформление результатов – контроль реализации результатов – формирование отчетов».
Существенным преимуществом системы «БФТ.Бюджетный контроль» является обеспечение максимально полной автоматизации деятельности органов внешнего государственного (муниципального) финансового контроля, предоставление контролирующим органам возможности быстрого и удобного доступа к информации об объектах контроля, содержащейся в других информационных системах. В частности, решение «по умолчанию» имеет возможность интеграции с системой планирования бюджета «АЦК-Планирование», системой исполнения бюджета «АЦК-Финансы» и единой информационной системой в сфере закупок (ЕИС). Это позволяет на этапе планирования контрольных мероприятий получать информацию о проверяемой организации: сведения о планах-графиках, извещениях об осуществлении закупок и контрактах, о госзаданиях и планах финансово-хозяйственной деятельности, о доходах и расходах учреждения.
Рис. 1 Взаимодействие с внешними ИС при планировании контрольной деятельности
Важной функцией системы «БФТ.Бюджетный контроль» является применение риск-ориентированного подхода к планированию контрольных мероприятий, предусмотренного Федеральным стандартом внутреннего государственного (муниципального) финансового контроля «Планирование проверок, ревизий и обследований», который утвержден постановлением Правительства Российской Федерации от 27.02.2020 № 208. На основании специальной шкалы оценок и правил расчета система определяет критерии риска у объектов контроля: «вероятность допущения нарушения» и «существенность последствий нарушения». Таким образом, составляя план контрольных мероприятий, сотрудники контрольных органов акцентируют внимание прежде всего на объектах контроля с наиболее высоким уровнем риска.
На этапе подготовки и назначения контрольных мероприятий система позволяет грамотно распределить контролеров с учетом их текущей загрузки, избегая пересечения с графиком отпусков и другими мероприятиями. В «БФТ.Бюджетный контроль» для этого существует специальный инструмент – виджет, на котором отображены данные обо всех контролерах и все запланированные или начатые ими мероприятия. Руководитель может в один клик перейти в конкретное контрольное мероприятие и, при необходимости, произвести корректировки: например, сдвинуть сроки участия контролера или заменить его. Стоит особо отметить, что в последней версии системы интерфейс виджета был значительно переработан для достижения наилучшего пользовательского опыта.
Для учета всей информации по контрольному мероприятию в системе «БФТ.Бюджетный контроль» создается карточка мероприятия. Результаты контрольного мероприятия включаются в акт, экспертно-аналитического мероприятия – в заключение. При выявлении нарушений в системе формируется предписание, и в установленных случаях – протокол об административном правонарушении в форме отдельного электронного документа.
На этапе реализации результатов контрольного мероприятия и контроля устранения нарушений в системе формируются все виды документов, предусмотренных действующим законодательством, а именно: решение, представление, а также уведомление о применении бюджетных мер (мер принуждения). В свою очередь, наличие карточки учета устранения нарушений по каждому из нарушений позволяет отследить факт выполнения требований контрольного органа в установленный срок. Впоследствии эта информация переиспользуется на этапе планирования контрольной деятельности на следующий год: неисполнение или несвоевременное исполнение требований контролеров влияет на риск-рейтинг учреждения – объекта контроля.
Наличие детализированных данных о контрольных мероприятиях и их результатах, содержащихся в системе, позволяет автоматически сформировать различные срезы отчетности, которая не только соответствует требованиям, установленным нормативными документами, но и учитывает потребности соответствующего контрольно-счетного органа.
Преимущества и перспективы развития
Использование системы «БФТ.Бюджетный контроль» уже сейчас позволяет сотрудникам КСО осуществлять деятельность с использованием оптимального объема трудовых, материальных, информационных ресурсов за счет автоматизированного формирования документов, оперативной обработки большого массива данных, использования риск-ориентированного подхода при планировании деятельности. Получению оптимального результата во многом способствует то, что ее внедрение осуществляется специалистами БФТ-Холдинга с учетом специфических особенностей каждой организации-заказчика на основе индивидуального подхода.
Вместе с тем «БФТ.Бюджетный контроль» – динамично развивающийся цифровой инструмент, функционал которого гибко подстраивается под меняющиеся стандарты контрольной деятельности и новые потребности контрольных органов. Это позволяет в перспективе обеспечить внедрение решений на основе данных и технологий искусственного интеллекта, расширение возможностей получения и обмена данными со «смежными» информационными системами, а также использование новых методов работы с данными.
Источник: журнал «Бюджет» №6, 2024