Актуализация параметров утвержденных бюджетных прогнозов – первоочередная задача при организации работы по составлению бюджетов. Часть 2
Компания БФТ - российский разработчик программных и консалтинговых решений для госсектора и бизнеса
Решения БФТ в Реестре российского ПО!
МЕНЮ
/ / Госфинансы / Экспертные материалы

Актуализация параметров утвержденных бюджетных прогнозов – первоочередная задача при организации работы по составлению бюджетов. Часть 2

Автор

Елена Зенцова,

Заместитель директора ДМАиК

• Время чтения: 11 минут

Нет времени читать?

Понравилась статья? Поделитесь!

Часть 2.

Мы продолжаем публикацию материалов по тематике долгосрочного бюджетного планирования. В первой публикации были освещены вопросы, связанные с нормативно-правовым регулированием данного процесса.

Настоящий материал сформирован по итогам анализа содержания Бюджетного прогноза Российской Федерации на период до 2036 года, утверждённого распоряжением Правительства РФ от 29.03.2019 № 558-р, а также практики применения норм законодательства, в т.ч. по вопросам взаимоувязки параметров бюджетного прогноза и иных документов стратегического планирования.


Эксперт БФТ

II.ОСНОВНЫЕ ПАРАМЕТРЫ И ОСОБЕННОСТИ БЮДЖЕТНОГО ПРОГНОЗА РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ НА ПЕРИОД ДО 2036 ГОДА

Итак, рассмотрим содержание Бюджетного прогноза Российской Федерации на период до 2036 года и его основные параметры.

Как отмечалось на уровне Правительства Российской Федерации, ключевая цель разработанного бюджетного прогноза – оценка на вариативной основе наиболее вероятных тенденций в бюджетной системе, позволяющая путём выработки и реализации соответствующих решений в сфере налоговой, бюджетной и долговой политики обеспечить стабильные макроэкономические условия и достижение стратегических целей социально-экономического развития страны.

Как следует из введения, Бюджетный прогноз Российской Федерации на период до 2036 года (далее – БП РФ) разработан с учетом положений Указа Президента России от 7 мая 2018 года №204 «О национальных целях и стратегических задачах развития Российской Федерации на период до 2024 года». Кроме того, учтены положения Основных направлений деятельности Правительства России на период до 2024 года, государственных программ Российской Федерации и Основных направлений бюджетной, налоговой и таможенно-тарифной политики на 2019 год и на плановый период 2020 и 2021 годов. Всё это свидетельствует о значительной приближенности его положений к утверждённым параметрам действующих документов стратегического планирования. Вместе с тем, не вызывает сомнения, что параметры БП РФ будут претерпевать корректировки, и, в первую очередь по причинам, обусловленным фактическими итогами реализации национальных проектов.

Текстовая часть бюджетного прогноза включает укрупнённые разделы, характеризующие «типовые» направления, подлежащие отражению в подобных документах (итоги развития и текущее состояние бюджетной системы, условия формирования бюджетного прогноза, прогноз основных характеристик бюджетов всех уровней на период до 2036 года и др.). В приложении к бюджетному прогнозу представлены прогноз основных характеристик федерального бюджета, прогноз основных показателей федерального бюджета и показатели финансового обеспечения государственных программ на период их действия.

Долгосрочный прогноз основных показателей федерального бюджета и внебюджетных фондов детализирован в разных разрезах. Также как и долгосрочный прогноз социально-экономического развития Российской Федерации, бюджетный прогноз разработан в двух вариантах: в базовом и консервативном. Определены объемы финансового обеспечения государственных программ Российской Федерации на период их действия (приложение 4). Отражены данные об объемах налоговых расходов в 2015 - 2019 годах (приложение 7). Основные параметры прогноза соотнесены с соответствующими значениями ВВП (приложение 10).

Всё это даёт дополнительную возможность регионам сориентироваться при формировании аналогичных документов на региональном и уровне. И это, на наш взгляд, вызывает потребность проведения дополнительной сверки параметров ранее утверждённых на региональном уровне бюджетных прогнозов на долгосрочный период в целях обеспечения синхронизации с федеральными проектировками.

Тем более, напомним, распоряжение Правительства Российской Федерации от 29.03.2019 № 558-р содержит прямую рекомендацию в адрес органов государственной власти субъектов Российской Федерации о необходимости руководствоваться положениями Бюджетного прогноза при разработке соответствующих бюджетных прогнозов на долгосрочный период субъектов Российской Федерации.


III. ВОПРОСЫ ВЗАИМОУВЯЗКИ ПАРАМЕТРОВ БЮДЖЕТНОГО ПРОГНОЗА И ПАРАМЕТРОВ ИНЫХ ДОКУМЕНТОВ СТРАТЕГИЧЕСКОГО ПЛАНИРОВАНИЯ

Как свидетельствует практика применения норм законодательства, одним из самых проблематичных является вопрос обеспечения соответствия параметров, содержащихся в утверждённом бюджетном прогнозе, с параметрами иных документов стратегического планирования (или наоборот).

Изначально этот вопрос был упомянут в Методических рекомендациях по составлению и исполнению бюджетов субъектов Российской Федерации и местных бюджетов на основе государственных (муниципальных) программ, доведенных письмом Минфина России от 30.09.2014 № 09-05-05/48843. Однако, можно сказать, что на тот момент времени эта проблема просто фиксировалась и давались рекомендации общего характера. Так, в указанном письме, в частности рекомендовалось:

«…финансовое обеспечение реализации государственных (муниципальных) программ за счет средств соответствующего бюджета на период после очередного финансового года и планового периода определять в процессе разработки и утверждения бюджетного прогноза».

При этом иных рекомендаций по данному вопросу более не приводилось.

В июне 2016 года, в связи с обращениями органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, было издано письмо Минфина России от 22 июня 2016 г. № 15-06-05/36228, разъясняющее порядок применения требований статьи 170.1 БК РФ в части разработки бюджетного прогноза субъекта Российской Федерации на долгосрочный период.

Разъяснения в основном касались проблематики, обусловленной разработкой и принятием Федерального закона от 23 июня 2016 года № 210-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон «О стратегическом планировании в Российской Федерации», который предусматривал сдвиг сроков по разработке бюджетных прогнозов. При этом письмо содержит упоминание, что

«…бюджетный прогноз и прогноз социально-экономического развития субъекта Российской Федерации на долгосрочный период могут быть уточнены по мере утверждения иных документов стратегического планирования на федеральном и региональном уровнях».

Примерно в этот же период отдельные положения в части формирования бюджетного прогноза отражались и в документах, разрабатываемых Минэкономразвития России. Следует отметить, что они также носили общий характер и не содержали детальных пояснений, охватывающих специфику полного круга параметров, подлежащих синхронизации.

Так, например, в пункте 5.3. Методических рекомендаций по разработке и корректировке стратегии социально-экономического развития субъекта Российской Федерации и плана мероприятий по ее реализации, утверждённых приказом Минэкономразвития России от 23.03.2017 № 132, указано следующее:

«5.3.На заключительном этапе разработки Стратегии рекомендуется осуществлять разработку блока «ресурсного обеспечения реализации Стратегии».
Параметры финансового обеспечения реализации Стратегии рекомендуется увязывать с показателями бюджетного прогноза субъекта Российской Федерации на долгосрочный период.».


Учитывая вышеизложенное, законодатель однозначно указывает на необходимость полного соответствия параметров финансового обеспечения всех документов стратегического планирования между собой. Однако на практике фактическое исполнение бюджета «требует» быстрого и зачастую неоднократного внесения корректировок в параметры государственных (муниципальных) программ в течении финансового года. Соответственно, в этом случае о каком-либо соответствии параметров с бюджетным прогнозом на долгосрочный период речи уже не идёт.

Что делать в этой ситуации и как обеспечить синхронизацию параметров?

Обратимся к нормам БК РФ.

Пунктом 6 статьи 170.1 БК РФ установлено, что бюджетный прогноз (изменения бюджетного прогноза) Российской Федерации, субъекта Российской Федерации, муниципального образования на долгосрочный период утверждается (утверждаются) соответственно Правительством Российской Федерации, высшим исполнительным органом государственной власти субъекта Российской Федерации, местной администрацией в срок, не превышающий двух месяцев со дня официального опубликования закона (решения) о соответствующем бюджете.

В то же время согласно статье 179 Бюджетного кодекса Российской Федерации государственные программы субъекта Российской Федерации подлежат приведению в соответствие с законом о бюджете не позднее трех месяцев со дня его вступления в силу.

Таким образом, существует определённый «разбег» длительностью 1 месяц, в течении которого возможно проанализировать и соотнести соответствующие параметры, заново провести их согласование и утверждение. На наш взгляд, этого времени крайне мало, поскольку в этом процессе всегда задействован круг независимых друг от друга участников.

В этой связи представляется, что наиболее рациональным будет следующее решение:

  • в период прогнозирования на очередной финансовый год и плановый период осуществлять предварительную сверку аналогичных параметров по полному кругу документов стратегического планирования (в этих целях возможно внести соответствующее требование в план-график составления бюджета на очередной финансовый год и плановый период и (или) в соответствующую дорожную карту);
  • при наличии расхождений и (или) понимания высокой вероятности их возникновения осуществлять одновременную разработку проектов документов, предусматривающих внесение изменений, направленных на синхронизацию соответствующих параметров и запуск их согласования;
  • после утверждения Закона о бюджете в сроки, установленные БК РФ, обеспечить внесение изменений в бюджетный прогноз, а также в государственные (муниципальные) программы субъекта Российской Федерации.

Косвенно возможность такого подхода подтверждается разъяснениями, приведёнными в ответе, подготовленном Минфином России на запрос по вопросу приведения государственных программ Удмуртской Республики в соответствие с законом о бюджете (письмо от 21 февраля 2017 г. № 02-03-01/10068).

Сводный перечень разъясняющих документов и писем, подготовленных на уровне Правительства Российской Федерации за период с 2014 года по май 2019 года, находящихся в открытом доступе, приведён в таблице 1.

Эксперт БФТ
Таблица 1. Перечень разъясняющих документов и писем, подготовленных на уровне Правительства Российской Федерации, включающих вопросы формирования бюджетного прогноза на долгосрочный период

В заключение необходимо отметить, что в текущем 2019 году, без сомнения, процесс прогнозирования и определения бюджетных параметров будет существенно отличаться от предшествующих периодов. Реализация национальных проектов, практически «ручная» регулировка отдельных позиций, потребует от специалистов финансовых органов практически ювелирной точности при прогнозировании.

Кроме того, анализ озвучиваемых на совещаниях, проводимых на уровне Правительства Российской Федерации, грядущих нововведений, свидетельствует о том, что потребуется проведение мер не только по обеспечению синхронизации документов стратегического планирования в части ресурсного обеспечения, но и в отношении практически всех иных основных параметров.

Так, на расширенной коллегии Министерства экономического развития Российской Федерации, состоявшемся 23 мая т.г., Дмитрием Медведевым было отмечено, что:

«…нам нужно выстроить эффективную систему мониторинга выполнения национальных целей развития как на федеральном уровне, так и на уровне субъектов. Для этого в кратчайшие сроки нужно завершить пересмотр системы ключевых показателей эффективности, которые заложены в госпрограммах».

Отмечая достижения, задачи, реализуемые и планируемые к реализации на федеральном уровне, Министром экономического развития Российской Федерации Максимом Орешкиным в числе ключевых названа задача трансформации системы стратегического анализа и контроля в сквозной элемент принятия решений в рамках и национальных проектов и государственных программ.

В первую очередь речь идёт о выстраивании эффективной системы мониторинга выполнения национальных целей развития, как на федеральном уровне, так и на уровне субъектов Российской Федерации. Было отмечено, что в кратчайшие сроки нужно завершить пересмотр системы ключевых показателей эффективности, которые заложены в госпрограммах. В этой связи на коллегии была доведена информация о том, что в ближайшее время в Правительство Российской Федерации будут представлены предложения Минэконоразвития России по необходимым изменениям. Цитата:

«…Сами госпрограммы должны тоже измениться, они должны стать базовым элементом деятельности, быть полностью нацеленными на достижение национальных целей развития».

Учитывая вышеизложенное, представляется, что специалистам органов власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления этим летом придётся еще внимательнее и оперативнее отслеживать все изменения законодательства и «с листа» учитывать их в работе.

Эксперты Компании БФТ, со своей стороны, будут отслеживать происходящие изменения, и, по мере утверждения новых регулирующих документов, информировать Вас о происходящих корректировках и существенных изменениях.
ЕСТЬ ВОПРОС?
ЗАДАЙТЕ ЕГО НАШЕМУ ЭКСПЕРТУ!

Вы можете задать вопрос эксперту БФТ и получить грамотный ответ

Задать вопрос
ПОДПИШИТЕСЬ НА КАНАЛ ЭКСПЕРТ БФТ В TELEGRAM!

И узнавайте о события первым!

Подписаться
сведения сведения сведения
Заказать звонок
Заказать презентацию
Задать вопрос
Онлайн-чат
Поиск