Решение задачи по повышению качества финансового менеджмента в органах исполнительной власти и государственных (муниципальных) учреждениях Минфином России в ближайшей перспективе связывается с повышением качества и действенности системы внутреннего финансового контроля. Эти обстоятельства свидетельствуют о необходимости для главных администраторов бюджетных средств (ГАБС) провести анализ, инвентаризацию ранее проведённых мероприятий по организации внутреннего финансового контроля.

Решение задачи по повышению качества финансового менеджмента в органах исполнительной власти и государственных (муниципальных) учреждениях Минфином России в ближайшей перспективе связывается с повышением качества и действенности системы внутреннего финансового контроля. Эти обстоятельства свидетельствуют о необходимости для главных администраторов бюджетных средств (далее – ГАБС) провести анализ, инвентаризацию ранее проведённых мероприятий по организации внутреннего финансового контроля.

Бюджетные процедуры, связанные с формированием и исполнением бюджета, ведением учёта, формированием и представлением бухгалтерской отчётности изначально жёстко регламентированы и в условиях функционирования системы «Электронный бюджет» подвергаются многоуровневому контролю. В связи с этим, на наш взгляд, особого внимания ГАБС требует организация контроля бюджетных процедур, связанных с обеспечением эффективности использования государственной (муниципальной) собственности, соблюдением получателями установленных при предоставлении бюджетных средств условий, целей и порядка их предоставления.

Ключевым инструментом для проведения внутреннего финансового контроля является карта внутреннего финансового контроля (далее – Карта ВФК). В настоящей статье будут рассмотрены возможные подходы к формированию Карты ВФК на примере внутренней бюджетной процедуры «Осуществление начисления, учёта и контроля за правильностью исчисления, полнотой и своевременностью осуществления платежей в бюджет, пеней и штрафов по ним» на региональном уровне. Речь пойдёт о неналоговых доходах бюджета и, в частности, о таком их виде, как «Часть прибыли, остающейся после уплаты налогов и иных обязательных платежей государственных (муниципальных) унитарных предприятий».

Данный вид платежа закреплён Бюджетным кодексом Российской Федерации (далее – БК РФ) в качестве одного из источников неналоговых доходов соответствующего бюджета. Статьёй 57 БК РФ установлено, что размер части прибыли унитарных предприятий, созданных субъектами Российской Федерации, остающейся после уплаты налогов и иных обязательных платежей в бюджет, определяется в порядке, установленном законами субъектов Российской Федерации. Согласно статье 62 БК РФ, на муниципальном уровне соответствующая величина определяется в порядке, установленном муниципальными правовыми актами представительных органов муниципальных образований. В соответствии с Федеральным законом от 14 ноября 2002 года № 161-ФЗ «О государственных и муниципальных унитарных предприятиях» перечисление государственным (муниципальным) унитарным предприятием (далее – ГУП (МУП)) в соответствующий бюджет части прибыли, остающейся в его распоряжении после уплаты налогов и иных обязательных платежей, осуществляется ежегодно. Порядок, размеры и сроки перечисления определяются Правительством Российской Федерации, уполномоченными органами государственной власти субъектов Российской Федерации или органами местного самоуправления.

Таким образом, проведя исследование нормативных правовых актов, регламентирующих правовое положение унитарных предприятий, права и обязанности собственников их имущества, а также формирование доходной части бюджета, мы подошли к решению первого вопроса, возникающего при планировании мероприятий по организации внутреннего финансового контроля - «С чего начать? Что является источником для формирования карт внутреннего финансового контроля?».

Итак, в качестве основных источников для планирования мер по организации и проведению внутреннего контроля в отношении рассматриваемой внутренней бюджетной процедуры, мы используем:

• Закон субъекта Российской Федерации/Решение представительного органа муниципального образования «О порядке определения размера части прибыли государственных (муниципальных) унитарных предприятий, остающейся после уплаты налогов и иных обязательных платежей, подлежащей перечислению в областной (местный) бюджет»;
• нормативный правовой акт, утверждающий Порядок и сроки перечисления части прибыли государственных (муниципальных) унитарных предприятий, остающейся после уплаты налогов и иных обязательных платежей, подлежащей перечислению в областной (местный) бюджет.

Анализ положений вышеуказанных нормативных правовых актов позволяет сформировать укрупнённую схему взаимодействия участников реализации процедуры при реализации соответствующих полномочий. Дальнейшее исследование положений, определяющих цели, задачи и функции органа исполнительной власти, закреплённого в качестве главного администратора доходов бюджета (приложение к Закону/Решению «О бюджете на очередной финансовый год и плановый период») позволяет детализировать действия внутренних подразделений ГАБС, совершаемые при реализации внутренней бюджетной процедуры. Следует отметить, что на практике нередко выявляется недостаточность и (или) противоречивость сведений, отражённых в правовых актах ГАБС, что не позволяет определить параметры, которые в дальнейшем будут являться основой для выбора контрольных действий в отношении операций (например, периодичность, предельные сроки выполнения операций и т.п.). При возникновении таких ситуаций рекомендуется проведение дополнительных исследований фактически сложившихся механизмов взаимодействия внутренних подразделений и совместная выработка наиболее оптимальных параметров и критериев контроля. В дальнейшем целесообразно проведение комплексной «инвентаризации» содержания правовых актов, регламентирующих осуществление контролируемых бюджетных процедур, утверждённых на уровне ГАБС, и, при необходимости, их корректировки.

Пример условной «типовой» схемы взаимодействия участников реализации рассматриваемой внутренней бюджетной процедуры, приведён на рисунке 1. Данная схема сформирована по итогам анализа положений соответствующих нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации, опубликованных в справочно-правовой системе «Гарант». Сформировав общую схему взаимодействия участников реализации внутренней бюджетной процедуры, мы сталкиваемся с необходимостью решения второго вопроса, а именно – «Какие конкретно действия, в разрезе каких ответственных лиц нужно включить в карту ВФК?». Чтобы на него ответить необходимо «разукрупнить», детализировать действия всех исполнителей на уровне должностных лиц внутренних подразделений ГАБС. Это возможно за счёт проведения анализа норм должностных регламентов, устанавливающих полномочия соответствующих должностных лиц подразделений, а также административных регламентов исполнения государственных (муниципальных) функций (при их наличии). На этом этапе также целесообразно проанализировать имеющуюся внутреннюю и внешнюю информацию о качестве выполнения действий при осуществлении внутренней бюджетной процедуры и наличии фактов выявленных нарушений.

В этих целях Минфин России рекомендует сформировать отдельный регистр - перечень операций, направленных на реализацию внутренней бюджетной процедуры (далее – Перечень операций), и оценить вероятность и последствия наступления бюджетных рисков в разрезе каждой из них. В качестве условного критерия обязательности формирования Перечня операций рекомендуется учитывать общее количество действий, направленных на реализацию внутренней бюджетной процедуры. Минфин России рекомендует осуществлять формирование Перечня операций в случае наличия более 10 операций, необходимых для выполнения внутренней бюджетной процедуры. Вместе с тем, с точки зрения внедрения принципов риск-ориентированного подхода при проведении контроля, необходимости всесторонней оценки факторов, влияющих на общий результат, требуется детальный анализ в отношении каждой бюджетной процедуры. В связи с этим, представляется, что Перечень операций целесообразно сформировать в отношении каждой процедуры, подвергаемой контролю.

Методические рекомендации по осуществлению внутреннего финансового контроля, утверждённые приказом Минфина России от 7 сентября 2016 г. № 356 (далее – Методические рекомендации), содержат пример формы Перечня операций. Рекомендуемая форма является достаточно полной, однако в целях концентрации в едином регистре всей информации о наличии бюджетных рисков по анализируемой процедуре, представляется целесообразным дополнить её графой для отражения сведений о наличии дополнительных оснований, подтверждающих возникновение бюджетного риска (например, «Факт наличия (фиксации) нарушений, выявленных в результате внутреннего и (или) внешнего контроля (аудита), Да/Нет»).

Кроме того, целесообразно предусмотреть отражение сведений об имеющихся основаниях для осуществления операции (перечень и реквизиты нормативных правовых актов, локальных ведомственных актов и стандартов, регламентирующих осуществление операций в рамках реализации внутренней бюджетной процедуры). Такая информация позволит значительно сократить трудозатраты всем участникам процесса как на первоначальной стадии проведения анализа, так и при последующем контроле полноты учёта вносимых изменений в нормативные правовые акты, регулирующие осуществление бюджетной процедуры, а также актуализации карты ВФК. Кроме того, это позволит оперативно включиться в исполнение должностных обязанностей новым сотрудникам, в случае смены должностного лица, ответственного за осуществление операции и (или) за осуществление контрольных действий. Одним из вопросов, вызывающих затруднения при формировании Перечня операций, является определение процессов, составляющих внутреннюю бюджетную процедуру. Представляется, что критерием в данном случае должно быть наличие конечного результата по итогам совершения тех или иных действий и его значимость для реализации бюджетной процедуры в целом. При этом результат может быть выражен в виде сформированного документа, необходимого для реализации бюджетного полномочия (например, реестр начислений, требование об уплате платежа). Но может характеризоваться и фактом совершения определённого действия, предусмотренного нормативными правовыми актами, регулирующими бюджетные правоотношения, правовыми актами ГАБС (например, поступление платежа в бюджет, достижение юридическим лицом, получившим субсидию, значений показателей эффективности, предусмотренных Соглашением о предоставлении бюджетных средств и т.п.).

Операции, совершаемые в ходе реализации рассматриваемой нами процедуры, в условиях примера структурированы в виде трёх основных процессов, учитывающих специфику её осуществления, связанных с определением величины части прибыли ГУП, подлежащей перечислению в бюджет, формированием и учётом начислений, фактическим перечислением платежа в бюджет (см. пример Карты ВФК). Включение конкретных операций в Карту ВФК осуществлено исходя из их значимости для конечного результата бюджетной процедуры (поступление дохода в бюджет в установленный срок) и результатов оценки уровня бюджетных рисков.

Рекомендуемые подходы к проведению оценки бюджетных рисков достаточно полно и понятно описаны в Методических рекомендациях Минфина России. Кроме того, вопросы выявления, классификации, оценки бюджетных рисков детально отражены в проекте Концепции развития систем внутреннего финансового контроля, внутреннего аудита и оценки качества финансового менеджмента в секторе государственного и муниципального управления (далее – Концепция), разработанной Минфином России. Вместе с тем, учитывая единство принципов бюджетной системы и бюджетного законодательства Российской Федерации, требуется наличие единого, достаточно подробного, «базового» перечня возможных рисков при осуществлении бюджетных процедур. До его разработки, на наш взгляд, при оценке возможных рисков, специалистам ГАБС целесообразно было бы пользоваться информацией, содержащейся в публикуемых контрольными органами Классификаторах нарушений и имеющимися результатами внешних и внутренних проверок. Кроме того, необходимо учитывать специфику фактических условий деятельности ГАБС (например, профессионализм и опыт работы ответственных исполнителей, наличие возможностей автоматического контроля и т.п.).

Разработка Карт ВФК большинством ГАБС осуществляется в соответствии с формами и рекомендациями Минфина России. Однако практический опыт их формирования свидетельствует о необходимости отдельных уточнений. Так, на наш взгляд, целесообразно дополнить форму Карты ВФК графой для отражения срока контрольного действия, поскольку специфика выполнения отдельных операций и положения правовых актов ГАБС в ряде случаев не предполагают конкретной даты осуществления операции (например, действующим законодательством предусмотрен заявительный характер действий потенциальных получателей отдельных субсидий).

Кроме того, рекомендуемый формат кодирования операций исключает возможность идентификации операций в разрезе структурных подразделений ГАБС, что усложняет проведение сравнительного анализа качества осуществления внутреннего финансового контроля структурными подразделениями ГАБС. В ряде случаев специалистам внутренних контрольных подразделений ГАБС требуется понимание, какой объём бюджетных средств «охвачен» внутренним финансовым контролем.

Решение этих проблем возможно за счёт использования «расширенной» кодировки операций, и включение в уникальный код операции указаний на код главного администратора бюджетных средств, номер внутреннего подразделения ГАБС, кода бюджетной классификации и т.п. Возможный вариант кодировки отражён в условном примере Карте ВФК, при этом: 847 - код главного администратора бюджетных средств (Министерство имущественных отношений субъекта Российской Федерации), 03 - порядковый номер внутреннего подразделения ГАБС (отдел неналоговых доходов), 01- порядковый номер Карты ВФК данного отдела, 01- код группы доходов, 11 – код подгруппы доходов, далее - номера соответствующих процессов и операций в разрезе соответствующих строк карты. Условный пример карты ВФК приведён ниже. В заключение хотелось бы отметить, что разработка карт внутреннего финансового контроля - процесс довольно-таки творческий и может зависеть от целого комплекса факторов. Количество и содержание утверждаемых Карт ВФК может быть обусловлено особенностями организационной структуры ГАБС, отраслевой спецификой его деятельности, фактическим состоянием уровня качества финансового менеджмента структурных подразделений и даже наличием и (или) отсутствием возможностей комплексной автоматизации.

Вместе с тем, как бы ни были разнообразны эти факторы, неизменным остаётся то, что внедрение в текущие процессы контрольных процедур позволяет минимизировать вероятность наступления рискового события за счёт вовлечения фактически всех сотрудников в процесс управления рисками. Результат - повышение уровня качества финансового менеджмента главных администраторов бюджетных средств, повышение эффективности и экономности использования бюджетных средств.