Ранее мы провели анализ новых подходов к развитию системы внутреннего государственного (муниципального) финансового контроля (далее - Г(М)ФК) и рассмотрели преимущества и возможности существующих инструментов, которые позволяют уже сейчас начать внедрение новаций. С нашими выводами можно ознакомиться здесь. Настоящий материал содержит результаты анализа предложений по корректировке Бюджетного кодекса Российской Федерации в целях обеспечения трансформации системы Г(М)ФК.

Предстоящее изменение подходов к проведению финансового контроля требует корректировки законодательства не только в целях обеспечения возможности получения полного объема данных для осуществления предварительного контроля, но и существенных изменений в части используемых методов осуществления Г(М)ФК, корректировке перечня формируемых органами контроля документов и материалов, урегулирования иных вопросов.

В 2022 году Минфином  России разработан проект федерального закона «О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации»[1] (ID проекта 01/05/10-22/00132360), который содержит предложения, направленные на создание правовых основ осуществления контроллинга. В целях обеспечения развития предупреждающего контроля законопроект предусматривает расширение методов осуществления внутреннего Г(М)ФК, установленных Бюджетным кодексом Российской Федерации (далее — БК РФ).

Дополнительно к уже существующим методам, которые предусмотрены статьей 267.1 БК РФ (проверка, ревизия, обследование), предлагается ввести новые методы внутреннего государственного (муниципального) финансового контроля, такие как:

• наблюдение;
• экспертно-аналитическое мероприятие;
• финансово-бюджетный контроллинг.

Как отмечается в пояснительной записке к законопроекту:

«Внедрение указанных методов государственного (муниципального) финансового контроля является одним из элементов, необходимых для создания в рамках ведомственного проекта «Электронный СМАРТ-контроль (контроллинг) и учет государственных финансов для управленческих решений» единой электронной СФАД-среды автоматизированного контроллинга, анализа и учета государственных финансов для государственных (муниципальных) органов и организаций бюджетной сферы в целях повышения эффективности и качества управленческих решений, принимаемых в процессе исполнения бюджета.».

Краткая характеристика предлагаемых методов приведена на рисунке 6.

Рисунок 6 — Перечень дополнительных методов осуществления внутреннего Г(М)ФК, предусмотренных проектом федерального закона «О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации»

Несмотря на то, что исходя из вводимых определений новых методов контроля, их смысл логически понятен, нельзя не отметить, что отдельные части определений «пересекаются» с формулировками, которые в настоящее время установлены Бюджетным кодексом применительно к существующим методам контроля, в т.ч. в ряде случаев, дублируя их. В таблице 1 приведен сравнительный анализ определений методов осуществления государственного (муниципального) финансового контроля, которые установлены БК РФ и предлагаются соответствующим законопроектом (цветным шрифтом обозначены формулировки, которые, на наш взгляд, требуют дополнительных уточнений).

Таблица 1 — Сравнительный анализ определений методов осуществления государственного (муниципального) финансового контроля

Анализ данных таблицы 1 свидетельствует о том, что предлагаемая проектом формулировка понятия «Экспертно-аналитическое мероприятие» частично дублирует определение такого метода контроля как «Обследование». Так, в определениях этих методов содержится упоминание о том, что при их применении осуществляется анализ деятельности объекта контроля. При этом, если для определения «Экспертно-аналитическое мероприятие» это сформулировано как:

• «анализ и оценка финансово-хозяйственной деятельности объекта контроля (либо отдельных направлений, свойств, составных частей деятельности объекта контроля) или нескольких объектов контроля»,

то в формулировке метода «Обследование» упоминается:

• «анализ и оценка состояния определенной сферы деятельности объекта контроля».

Исходя из этих формулировок, затруднительно четко определить разницу подходов, для каждого из упоминаемых методов.

Или, например, согласно определению метода «Проверка» в рамках его применения осуществляются, в том числе, контрольные действия «по документальному и фактическому изучению законности отдельных финансовых и хозяйственных операций, достоверности бюджетного (бухгалтерского) учета и бюджетной отчетности, бухгалтерской (финансовой) отчетности в отношении деятельности объекта контроля за определенный период». При этом согласно п. 19 федерального стандарта внутреннего Г(М)ФК «Проведение проверок, ревизий и обследований и оформление их результатов», который утвержден постановлением Правительства Российской Федерации от 17.08.2020 № 1235, к контрольным действиям при проведении контрольных мероприятий относятся, в том числе, действия по документальному изучению:

• в отношении финансовых, бухгалтерских, отчетных документов, документов о планировании и об осуществлении закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд;
• иных документов, содержащих информацию о деятельности объекта контроля (в том числе документов, полученных в ходе встречных проверок, обследований и (или) на основании официальных запросов от иных организаций),
• данных информационных систем, в том числе информационных систем объекта контроля, путем анализа и оценки полученной из них информации с учетом информации по устным и письменным объяснениям, справкам и сведениям должностных, материально ответственных и иных лиц объекта контроля.

В то же время в соответствии с предлагаемым проектом определением метода «Наблюдение» в его рамках будет осуществляться в том числе:

«анализ данных об объекте контроля, имеющихся у органа внутреннего государственного (муниципального) финансового контроля, в том числе данных, которые поступают в ходе межведомственного информационного взаимодействия, а также содержатся в государственных и муниципальных информационных системах, данных из сети «Интернет», иных общедоступных данных.».

В данном случае также возникают вопросы применительно к различиям анализируемых методов.

Таким образом, без дополнительных разъяснений либо детальной регламентации каждого процесса, которая позволит определить наличие и суть отличий в применении соответствующих методов, однозначная трактовка совершаемых действий, на наш взгляд, затруднительна. Поскольку органы финансового контроля осуществляют деятельность в значительном числе публично-правовых образований, трактовки предлагаемых определений могут быть весьма разнообразны. При сохранении такой ситуации может быть не только нарушен принцип единства подходов в осуществлении контрольной деятельности, но и существенно усложнены условия деятельности контрольных органов, а также созданы потенциальные условия для возникновения разногласий с объектами контроля и возможностью судебных разбирательств.

Рассматриваемый проект также содержит предложения по дополнению БК РФ нормами, которые регулируют перечень документов, формируемых органом внутреннего государственного (муниципального) финансового контроля. Статью 270.2 БК РФ предлагается переименовать, дополнив существующий перечень документов (представления, предписания) новыми, такими как:

• предостережения;
• предупреждения;
• рекомендации;
• мотивированные мнения органов государственного (муниципального) финансового контроля.

На рисунке 7 приведены перечень и определения документов, которые предлагается составлять и направлять по результатам предварительного государственного (муниципального) финансового контроля.

Рисунок 7 — Дополнительные документы, составляемые по результатам внутреннего Г(М)ФК, предусмотренные проектом федерального закона «О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации»

Следует отметить, что, несмотря на то, что  в каждом из определений предусмотрена увязка с тем или иным методом контроля, по результатам которого должен быть составлен соответствующий документ, предлагаемые в отношении каждого из документов определения, на наш взгляд, также вызывают вопросы с точки зрения четкости разграничения.

Например, согласно проекту под предупреждением понимается документ органа внутреннего Г(М)ФК, «направляемый объекту контроля по результатам рассмотрения заключения, составленного по результатам экспертно-аналитического мероприятия, в целях побуждения объекта контроля к соблюдению соответствующих требований законодательства Российской Федерации и содержащий информацию о признаках возможных нарушений и рисках их совершения.».

При этом рекомендации будут представлять собой документ органа внутреннего Г(М)ФК, «направляемый объекту контроля по результатам рассмотрения заключения, составленного по результатам экспертно-аналитического мероприятия, и содержащий выводы и предложения по повышению эффективности (результативности) осуществления финансово-хозяйственной деятельности (либо отдельных направлений деятельности) объекта контроля.».

Таким образом, исходя из предложенных формулировок, формально отличия документов состоят  в том, что предупреждение направляется в целях побуждения объекта контроля к соблюдению соответствующих требований законодательства Российской Федерации, а рекомендации — содержат выводы и предложения по повышению эффективности (результативности) осуществления финансово-хозяйственной деятельности объекта контроля.  

Однако используемые в формулировках критерии не сопоставимы для определения различий (цель и содержание). Кроме того, практический опыт свидетельствует о том, что в обоснование выводов и предложений по повышению эффективности (результативности), как правило, приводится информация о признаках и рисках совершения нарушений, что фактически уравнивает определения анализируемых документов. 

Законопроект предусматривает вступление предлагаемых новаций в силу с 1 января 2025 года. С учетом вышеизложенного представляется, что в оставшееся время целесообразно организовать детальное рассмотрение положений рассматриваемого законопроекта в рамках деятельности рабочей группы Минфина России по вопросам совершенствования государственного (муниципального) финансового контроля с тем чтобы, основываясь на опыте и подходах практиков, выработать четкие критерии в отношении определения методов предварительного Г(М)ФК и, соответственно, документов, формируемых по его результатам. Наибольший эффект от этой работы может быть получен в случае разработки и одновременного рассмотрения предложений по внесению поправок в федеральные стандарты внутреннего Г(М)ФК, регулирующие проведение контрольных мероприятий и оформление их результатов либо проекта нового федерального стандарта, регулирующего проведение предварительного государственного (муниципального) финансового контроля (в случае принятия решения о целесообразности его разработки).

Заключение

Внутренний Г(М)ФК является неотъемлемой частью системы управления государственными финансами, в связи с чем проходит различные этапы трансформации, в ходе которых меняются подходы как с точки зрения установления приоритетов, так и в части используемых инструментов контроля. Новые направления развития системы внутреннего Г(М)ФК подразумевают контроль на основе данных, результатов анализа планируемых и происходящих событий. Контроль должен стать цифровым и предупреждающим, направленным на недопущение нарушений.

В современных условиях это обеспечивается за счет использования комплексных интегрированных информационных систем, содержащих взаимоувязанные справочники, единые базы данных, которые используются всеми заинтересованными участниками. Создание соответствующей федеральной площадки электронного СМАРТ-контроля планируется Минфином России к 2027 году. При этом, как отмечалось в ходе обсуждения новой концепции на заседаниях рабочей группы по вопросам совершенствования внутреннего Г(М)ФК, регионы смогут, но не обязаны, использовать эту площадку.

Таким образом, заинтересованные субъекты Российской Федерации самостоятельно, исходя из собственной специфики, уже сейчас могут определить направления создания и (или) развития единой электронной среды автоматизированного контроля в целях повышения эффективности и качества управления управленческих решений. Это даст им возможность не только создать единую информационную среду цифрового контроля, основанную на принципах, предусмотренных Концепцией создания и развития ГИИС «Электронный бюджет», но и отработать новации в «опережающем» режиме, сформировать и предложить лучшие практики по соответствующим направлениям контрольной деятельности.

[1] Общественное обсуждение проекта проведено в период с 17 по 31 октября 2022 года (на момент подготовки материала проект в Госдуму не внесен)

По всем вопросам, связанным с использованием системы «БФТ.Бюджетный контроль», вы можете обращаться к специалистам

БФТ-Холдинга: question@bftcom.com,

+7 (495) 784-70-00