Мы продолжаем публикацию экспертного материала, посвящённого анализу специфики нормативного регулирования сферы инноваций и цифровых технологий. В первой части мы рассмотрели существующие подходы к установлению особых правовых режимов в данной сфере, сложившуюся международную и российскую практику, а также провели обзор норм, предусмотренных законопроектом № 922869-7 «Об экспериментальных правовых режимах в сфере цифровых инноваций в Российской Федерации». С соответствующими материалами возможно ознакомиться по ссылке.

Настоящая публикация посвящена анализу новых возможностей региональных и муниципальных органов власти, предусмотренных законопроектом о «регуляторных» песочницах. Кроме того, мы рассмотрим примеры практического регулирования в условиях отсутствия единой правовой базы, а также дальнейшие перспективы.

НОВЫЕ ВОЗМОЖНОСТИ РЕГИОНАЛЬНЫХ И МУНИЦИПАЛЬНЫХ ОРГАНОВ ВЛАСТИ

Законопроект предусматривает возможность исполнения нескольких ролей для органов власти регионального и муниципального уровня. Их перечень приведён на рисунке 3.

Рисунок 3

Во-первых, для государственного органа или органа местного самоуправления законопроектом предусмотрена возможность быть непосредственным участником экспериментального правового режима. С этой точки зрения, на ОИВ и ОМСУ, как субъектов ЭПР, будут распространяться соответствующие нормы, регулирующие деятельность субъектов ЭПР.

Особенность заключается в том, что сфера их участия ограничена следующими направлениями:

• предоставление государственных и муниципальных услуг;
• осуществление государственного контроля (надзора) и муниципального контроля.

Во-вторых, высший исполнительный орган государственной власти субъекта Российской Федерации, на территории которого предполагается установить экспериментальный правовой режим, может выступать в роли согласующего органа и осуществлять рассмотрение и подготовку заключений в отношении возможности или невозможности установления указанного режима на соответствующей территории (п.3 статьи 13 законопроекта).

И в-третьих, органы власти наделяются соответствующими полномочиями и могут выступать как «самостоятельный регулятор» ЭПР. Так, пунктом 2 статьи 5 законопроекта установлено следующее:

«2. Законодательством субъекта Российской Федерации может быть предусмотрено установление экспериментального правового режима в субъекте Российской Федерации, в том числе порядок его установления, в рамках полномочий органов государственной власти субъектов Российской Федерации по предметам ведения субъектов Российской Федерации и полномочий органов государственной власти субъектов Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.»

Как известно, согласно действующему законодательству, органы власти регионального и муниципального уровня действуют строго в рамках возложенных полномочий и, соответственно, всеми вышеперечисленными возможностями смогут воспользоваться только после утверждения рассматриваемого законопроекта. Следует отметить, что на первоначальном этапе обсуждения представителями Минэкономразвития России приводились данные о том, что заинтересованность в установлении ЭПР проявляли 15 субъектов Российской Федерации (18 процентов от их общего числа), что, на наш взгляд, достаточно много.

Однако, понятно, что новыми возможностями регионы смогут воспользоваться не скоро, в том числе и по причине того, что принятие одного только закона мало что даст. Ведь дальше должны быть созданы организационные условия, утверждены необходимые подзаконные правовые акты, и только тогда новые нормы смогут заработать.

В соответствии с календарём рассмотрения вопросов Государственной Думой, дата следующего рассмотрения законопроекта № 922869-7 «Об экспериментальных правовых режимах в сфере цифровых инноваций в Российской Федерации» назначена на 21 июля 2020 года[1].

ТЕМ ВРЕМЕНЕМ: КАК ПРОИСХОДИТ РЕГУЛИРОВАНИЕ НА ПРАКТИКЕ?

Поскольку рассматриваемый законопроект не утверждён, в России на данный момент отсутствует общий механизм установления экспериментальных правовых режимов. В отсутствие такого механизма складывается разнообразная практика проведения правовых экспериментов.

В большинстве случаев порядок проведения некоторых правовых экспериментов определяется федеральными законами. Если рассматривать период «до пандемии», то в качестве примера можно привести Федеральный закон от 27.11.2018 № 422-ФЗ «О проведении эксперимента по установлению специального налогового режима «Налог на профессиональный доход» в городе федерального значения Москве, в Московской и Калужской областях, а также в Республике Татарстан (Татарстан)».  

Как известно, данный эксперимент признан успешным, этот опыт решено распространить на территорию всей страны. В текущем году Федеральным законом от 01.04.2020 № 101-ФЗ в его текст внесены поправки, в соответствии с которыми появилась возможность проведения эксперимента на территории всех субъектов Российской Федерации (при условии утверждения соответствующего закона субъекта Российской Федерации в установленные сроки).

Имели место также случаи регулирования экспериментов актами Правительства Российской Федерации. Например, постановление от 25.06.2019 № 807 «О проведении эксперимента по прослеживаемости товаров, выпущенных на территории Российской Федерации в соответствии с таможенной процедурой выпуска для внутреннего потребления».

События последних месяцев вольно или невольно заставили всех ещё раз оценить актуальность задач, решаемых рассматриваемым законопроектом, и, в первую очередь, с точки зрения улучшения межведомственного взаимодействия граждан и органов власти. Невозможность личного присутствия и общения в период пандемии выявила множество проблемных, узких мест, препятствующих нормальной жизнедеятельности, ликвидация и минимизация которых возможна на текущем уровне технологического развития. В большей степени в силу этих обстоятельств последние несколько месяцев характеризуются «бурной» разработкой и утверждением регулирующих актов, «точечно» устанавливающих возможность проведения экспериментов в различных сферах деятельности, в т.ч. с участием государства. В таблице 1 приведён перечень и отдельные характеристики утверждённых по состоянию на 01.07.2020 года федеральных законов, предусматривающих проведение эксперимента в сферах, затрагивающих тем или иным образом исполнение полномочий органов власти.

Таблица 1

Характерно, что в проведении экспериментов изначально предусмотрено участие организаций различных форм собственности. Так, например, в соответствии с приказом Минтруда России от 14.05.2020 № 241, в эксперименте по использованию электронных документов, связанных с работой, принимают участие, наряду с коммерческими организациями, организации, представляющие крупные автономные и бюджетные федеральные учреждения (ФГАОУ ВО «НИУ ВШЭ», ФГБОУ ВО «РГСУ»), внебюджетные фонды (Фонд социального страхования Российской Федерации, Пенсионный фонд Российской Федерации). Такой подход позволяет в ходе эксперимента учесть специфику деятельности структур, организация деятельности которых в целом соответствует подходам, применяемым в органах власти, и, впоследствии, сделать вывод по итогам эксперимента о возможности распространения его результатов на органы власти без проведения дополнительной апробации.

Помимо утверждения указанных федеральных законов, в этот же период разработано значительное количество проектов актов Правительства Российской Федерации. Перечень отдельных из них, предусматривающих участие органов власти, приведён в таблице 2.

Таблица 2

Анализ вышеприведённой информации, на наш взгляд, свидетельствует о том, что, несмотря на «объективное» влияние факторов, обусловленных COVID-19, и наличие отдельного национального проекта в соответствующей сфере, предусматривающего реализацию мероприятий по наиболее актуальным направлениям развития, существуют иные многочисленные проблемы и вызовы, осложняющие дальнейшее развитие и совершенствование информационных технологий, требующие оперативного разрешения.

Вышеприведенные акты и разработанные проекты затрагивают самое разнообразное количество направлений – тут и развитие искусственного интеллекта, налогообложение, оказание государственных услуг и сфера труда, земельно-имущественные отношения и градостроительная деятельность. Следует учитывать, что, помимо отражённых нами в данном обзоре, к настоящему времени разработаны подобные проекты, регулирующие и другие сферы деятельности бизнеса и отдельных органов власти. На наш взгляд, всё это является прямым свидетельством необходимости активизации работы по созданию правовых условий для ускоренного появления и внедрения новых продуктов и услуг в сферах применения цифровых инноваций.

Однако, пока складывается немного парадоксальная ситуация. Закон, направленный на придание гибкости механизму правового регулирования в указанной сфере общественных отношений, создание единых подходов к регулированию, несколько «завис» в процессе согласований и доработок. Возможно, ему придётся повторить судьбу «стандартного» федерального закона и его рассмотрение будет длиться до конца текущего года. Поскольку в дальнейшем потребуется утверждение иных актов «организационного» характера, период вступления в силу новых норм может ещё более затянуться.

При этом каждый из утверждённых за этот период федеральных законов, актов Правительства Российской Федерации, установит «индивидуальные» правила и подходы, отличные от единых, установленных законопроектом. К тому же, анализ свидетельствует о том, что сферы, где уже предусмотрено проведение экспериментов, гораздо шире перечня, предусмотренного законопроектом. Между тем, статьёй 1 рассматриваемого законопроекта предусмотрено, что «федеральный закон устанавливает цели и принципы экспериментальных правовых режимов в сфере цифровых инноваций в Российской Федерации, определяет круг участников экспериментальных правовых режимов, а также регулирует правоотношения, возникающие в связи с их установлением и реализацией (в том числе изменением, приостановлением, прекращением, мониторингом, оценкой эффективности и результативности)».

Таким образом, возникнет неизбежная необходимость приведения действующих нормативных правовых актов в соответствие с нормами нового закона. Возможно, имея в виду именно эти обстоятельства, разработчики изначально предусмотрели вступление Федерального закона в силу по истечении ста восьмидесяти дней со дня его официального опубликования.

ВЫВОДЫ

Несмотря на наличие множества объективных и субъективных факторов, оказывающих влияние на скорость рассмотрения и утверждения рассматриваемого законопроекта, в последние полгода возникло одно обстоятельство, способствующее неизбежному ускоренному развитию сферы информационных услуг и инноваций.

Сохранение социальной дистанции является основными инструментом в борьбе с коронавирусом, население России и других стран привыкает жить в новых условиях. В ходе оперативного совещания с вице-премьерами 22 июня текущего года Председатель Правительства Российской Федерации М.В.Мишустин подчеркнул следующее: «Хотя ситуация с распространением коронавируса находится под контролем, нам нужно продолжать делать всё необходимое, чтобы обезопасить людей.». Таким образом, необходимость социального дистанцирования в условиях пандемии, будет способствовать и уже способствует совершенствованию и расширению цифровых механизмов, развитию электронного взаимодействия граждан и государства.

Как было отмечено на совещании, начата поэтапная цифровая трансформация федеральных органов исполнительной власти и курируемых ими отраслей. Речь идёт о модернизации всей системы государственного управления на основе «цифры». Определены кураторы IT-направлений в большинстве министерств и ведомств, утверждены положения об управлении проектами в этой сфере.

Таким образом, вызовы, появляющиеся в связи с пандемией СOVID-19, и то, как цифровые технологии могут помочь справиться с этими вызовами, неизбежно влекут за собой изменение и смену приоритетов, появление новых, более гибких механизмов регулирования во всех сферах деятельности, в том числе в госуправлении.

Подтверждением высокой актуальности и необходимости оперативного формирования нормативной правовой базы, позволяющей осуществить на практике отработку внедрения инноваций в сфере информационных технологий, является подписание Президентом России перечня поручений по итогам состоявшегося 10 июня 2020 года совещания по вопросу развития информационно-коммуникационных технологий и связи. Ознакомиться с текстом поручения можно по ссылке.

Согласно п.3 Поручения  (Пр-1068, п.3) Государственной Думе Федерального Собрания Российской Федерации рекомендовано обеспечить совместно с Правительством Российской Федерации принятие федерального закона «Об экспериментальных правовых режимах в сфере цифровых инноваций в Российской Федерации» в срок  – 26 июля 2020 г.

С возможностями решений, предлагаемых Компанией БФТ для государственных и коммерческих организаций, Вы можете ознакомиться, пройдя по ссылке. 

[1] Госдума / Главная / Документы / Календарь рассмотрения вопросов (приложение к постановлению Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации от 23 июня 2020 года № 8333-7 ГД) https://sozd.duma.gov.ru/planning_document/45E5D125-56FA-4CA8-BC36-C5C92C2D82A3