ИСТОРИЯ ВОПРОСА 

Развитие общества и государства сегодня во многом связано с внедрением инноваций и цифровых технологий. Однако, обусловленное инновациями ускорение процессов, сегодня зачастую сдерживается устаревшими правилами и принципами законодательного регулирования.

В среднем, по оценке специалистов Минэкономразвития, принятие федерального закона может потребовать от 2 до 5 лет. В этой связи, закон и традиционная процедура его принятия – не самый удобный способ для регулирования сферы внедрения инноваций. Все чаще юристы в сфере госуправления приходят к пониманию необходимости использования иного инструментария для придания законодательному регулированию необходимой гибкости и скорости.

Как свидетельствует накопленный мировой опыт, это возможно сделать несколькими способами (их перечень приведён на рисунке 1).

Рисунок 1

Во-первых, можно использовать т.н. «мягкое» право, т.е. осуществлять разработку руководств, инструкций, рекомендаций, которые не носят нормативного характера, но дают понимание, как исполнять нормативные документы. Они издаются теми органами власти, которые отвечают за конкретную сферу, соответственно, процедуры их принятия не требуют длительного согласования. Такой подход широко используется за рубежом, но в российской практике чаще это воспринимается с недоверием, поскольку отсутствуют чёткие правовые основания – где их можно применять, где – нельзя.

Второй способ – саморегулирование. Речь идёт о том, что бизнес сам «придумывает» правила, а потом государство придаёт правовой вес этим правилам (пример – регулирование в сфере создания и развития искусственного интеллекта). Третий способ – это экспериментирование, т.е. проведение «эксперимента» в специально заданных условиях и распространение его результатов в случае достижения положительного эффекта. Здесь есть некая детализация, например:

а) временное урегулирование (установление нормы на определённый срок). Если норма покажет свою неэффективность, то она далее не применяется, срок её действия истекает и всё на этом заканчивается.

б) следующий способ: установление особых правовых режимов - постоянное изъятие из законодательства тех или иных норм в отношении отдельных территорий или инновационной деятельности (примеры - Сколково, ТОРы, ОЭЗ и т.п.).

в) третий способ: правовые эксперименты – на определённой территории и на определённый срок в отношении определённого круга лиц вводятся особые правила, создаются т.н. «регулятивные (регуляторные) песочницы». Их применение даёт возможность создавать специальный «правовой» конвейер, тестовую зону, где не работают общие законы для того, чтобы посмотреть, как работают новые нормы. При этом чётко устанавливается перечень сфер, где это регулирование будет применяться.

МЕЖДУНАРОДНЫЙ ОПЫТ И РОССИЙСКАЯ ПРАКТИКА

Принято считать, что первый опыт создания регуляторной песочницы отработан на практике в Великобритании в 2016 году. Изначально этот инструмент в международной практике применялся в финансовом секторе, далее – при регулировании создания и развития беспилотников и т.п. Его использование позволяет сократить сроки внедрения инновационных продуктов и минимизировать издержки.К настоящему моменту, судя по информации, имеющейся в открытом доступе, его активно используют Австралия, Австрия, Бахрейн, Индонезия, Канада, Китай (Гонконг), Малайзия, ОАЭ, Сингапур, США, Таиланд и Швейцария.

В России использование данного инструмента также началось с финансовой сферы. В рамках реализации Основных направлений развития финансовых технологий на период 2018-2020 годов Банком России в апреле 2018 года запущена регулятивная «песочница», обеспечивающая возможность пилотирования инновационных финансовых технологий и сервисов на финансовом рынке. Приоритетными направлениями для пилотирования являются технологии больших данных и машинного обучения, мобильные технологии, искусственный интеллект, биометрические технологии, технологии распределённых реестров, открытые интерфейсы, технологии цифрового профиля и иные технологии. Детально с особенностями реализации данного проекта возможно ознакомиться на сайте Банка России по ссылке. 

В 2019 году Минэкономразвития России при участии экспертов был разработан законопроект о «цифровых песочницах». Речь идёт о проекте Федерального закона «Об экспериментальных правовых режимах в сфере цифровых инноваций в Российской Федерации» (далее – законопроект). Разработка документа предусматривается перечнем мероприятий Федерального проекта «Нормативное регулирование цифровой среды» национального проекта «Национальная программа «Цифровая экономика Российской Федерации». Финальная версия законопроекта была опубликована для общественного обсуждения в июле 2019 года, в конце августа 2019 года проект внесён в Правительство Российской Федерации. По первоначальной оценке, принятие законопроекта ожидалось до конца 2019 года с тем, чтобы появление первых «цифровых регуляторных песочниц» в России произошло уже в 2020 году[3].

Однако, как это часто бывает, такой «революционный» для российской практики законопроект вызвал многочисленные прения, в ходе общественного обсуждения первоначальный вариант проекта с учётом поступивших замечаний был существенно переработан. Официальное внесение законопроекта в Госдуму состоялось только в середине марта 2020 года. В мае текущего года законопроект № 922869-7 «Об экспериментальных правовых режимах в сфере цифровых инноваций в Российской Федерации» принят в первом чтении. Комитету по экономической политике, промышленности, инновационному развитию и предпринимательству поручено доработать законопроект ко второму чтению с учётом поступивших предложений и замечаний.

ЧТО ПРЕДЛАГАЕТСЯ ЗАКОНОПРОЕКТОМ

Законопроект направлен на создание правовых условий для ускоренной разработки и внедрения новых продуктов и услуг в сферах применения цифровых инноваций.

Заявленную цель предлагается осуществить путём использования механизма экспериментальных правовых режимов (далее - ЭПР). Механизм ЭПР заключается в установлении в отношении участников эксперимента специального регулирования, подразумевающего неприменение к ним отдельных обязательных требований действующего законодательства.

Перечень конкретных требований, подлежащих изъятию, будет устанавливаться программой экспериментального режима, утверждаемой Правительством Российской Федерации для каждой «песочницы» (сферы/направления деятельности) индивидуально. Всего выделено 8 ключевых направлений (сфер) тестирования новых технологий, в которых предлагается применять цифровые инновации: медицина, транспорт, финансовый сектор, образование, строительство и промышленность, а также отдельные направления в сфере государственного управления.

Согласно положениям законопроекта, юридическое лицо или индивидуальный предприниматель, готовые развивать технологии, обращаются в уполномоченный орган (Минэкономразвития, Центральный банк) с предложением об установлении ЭПР. Законопроектом предложен алгоритм рассмотрения инициативы, позволяющий обеспечить установление ЭПР в соответствующей сфере в срок 85 рабочих дней. Этапы рассмотрения и их длительность приведены на рисунке 2.

Рисунок 2

Предельный срок установления ЭПР ограничен сроком три года, возможно его продление на один год. В случае, если эксперимент окажется успешен, Правительство может принять решение о необходимости придания специальному регулированию общего действия посредством корректировки норм действующего законодательства.

С более детальными сведениями и материалами, разработанными Минэкономразвития России, можно ознакомиться на сайте ведомства по ссылке.

Продолжение следует.

Во второй части экспертной статьи мы проанализируем новые возможности региональных и муниципальных органов власти, предусмотренные законопроектом о «регуляторных» песочницах, проведём обзор примеров того, как происходит регулирование соответствующих вопросов на практике.

[1] Regulatory sandbox. Financial Conduct Authority (11/05/2015).

[2] Шуст П. Регулятивные песочницы: регулирования как сервис. Ассоциация участников рынка электронных денег и денежных переводов (2016).

[3] Информационный Портал «Будущее России. Национальные проекты» / МЭР: первые «регуляторные песочницы» в России появятся в 2020 году / дата публикации 21.06.2019 https://futurerussia.gov.ru/nacionalnye-proekty/574567

[4] пункт 2 статьи 2 законопроекта № 922869-7 «Об экспериментальных правовых режимах в сфере цифровых инноваций в Российской Федерации»